Verhoging AOW-leeftijd
Van tal van kanten is de sfeer omgeslagen op het terrein van de AOW. In de
aanloop naar de hervorming van de AOW (uit 2012) waarbij werd besloten de
AOW-leeftijd stapsgewijs te verhogen kon men her en der nog
instemmende geluiden horen. Langer leven maakt langer doorwerken
onvermijdelijk, zo luidde de consensus. Het waren echter crisistijden en in de loop van de tijd begonnen plannen te schuiven. In het
pensioenakkoord (in 2011) werd nog afgesproken om geleidelijk de
AOW-leeftijd te verhogen naar 67 in het jaar 2025. Het wetsontwerp uit 2012
ingevoerd onder minister Kamp liet ook een geleidelijke verhoging van de
AOW-leeftijd zien maar daar werd 67 jaar in het jaar 2023 bereikt. Maar
toen kwam ook het besef dat de overheidsfinanciën
uit het lood waren geslagen en de staatsschuld sterk zou toenemen als er
niets gedaan zou worden. Er werd iets gedaan. Een discussie over
versnelling van de verhoging van de AOW-leeftijd vond plaats en kreeg zijn
beslag in een
wet aangenomen op 4 juni 2015
waarbij de AOW-leeftijd van 67 jaar al in 2021 bereikt moet worden.[1]
Zoals de regering het zelf bekendmaakte in 2015:
“De verhoging van de
AOW-leeftijd is nodig omdat mensen steeds ouder worden en daarom langer een
AOW-uitkering nodig hebben. Daarnaast staat de betaalbaarheid van ons
stelsel onder druk door de economische crisis van de afgelopen jaren.”
De
eerste zin van het bovenstaande citaat legt wel uit waarom een verhoging van de
AOW-leeftijd nodig is, maar geeft geen reden voor de versnelling van de
verhoging. En in een toelichting van staatssecretaris Klijnsma wordt ook duidelijk dat het niet is ingegeven door nieuwe prognoses van de levensverwachting (hoewel persberichten van de Rijksoverheid die indruk wel wekken): "De versnelde verhoging van de AOW-leeftijd is een beleidsmatige keuze die niet is ingegeven vanuit een plotseling sterke stijging van de levensverwachting ten opzichte van de situatie die gold ten tijde van invoering van de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd."
De tweede zin geeft wel de ware reden achter de beleidswijziging. Aangezien de AOW de kern van het
Nederlandse pensioenstelsel is, is een verschuiving van de AOW-leeftijd niet
alleen positief voor de staatskas, het heeft ook een uitstralingseffect
naar het aanvullend pensioenstelsel omdat vroeg of laat ook de balansen van
pensioenfondsen door deze verschuiving van de pensioenleeftijd positief
worden beïnvloed.
Kortom, in een tijdsbestek van vier jaar schuift de AOW-leeftijd van 67 jaar 4
jaar in de tijd naar voren. En vanaf 2022 wordt de stijging van de AOW-leeftijd automatisch gekoppeld
aan de levensverwachting op 65-jarige leeftijd. Figuur 1 brengt tot uitdrukking hoe hoog het
tempo van hervormingen was voor de verschillende generaties. De generaties
geboren tot 1951 werden nog enigszins uit de wind gehouden, maar de
generaties daarna moesten het staatsblad goed in de gaten houden om te
weten wanneer ze precies hun AOW konden verwachten. Wie van deze generaties in slaap viel en
dacht dat er niet veel gebeurde op dit vlak kon wel eens bedrogen uitkomen
en ontdekken dat hij of zij nog een jaar langer door moet werken.
Figuur 1: Van geleidelijke verhoging naar versnelde verhoging
AOW-leeftijd
De laatste verhoging van de AOW-leeftijd (het laatste horizontale blauwe streepje in figuur 1) voor de generatie geboren tussen 31
december 1954 en 1 oktober 1955 is in feite al een gevolg van de
koppelingsregel die het kabinet in de wet heeft vastgesteld:de verhoging
van de AOW-leeftijd moet volgens de wet vijf jaar voor de inwerkingtreding
bekend worden gemaakt. Daarom werd deze verhoging 31 oktober 2016 bekend
gemaakt.
Verwarring
Dat deze versnelde verhoging van de AOW-leeftijd tot verwarring kan leiden blijkt als de burger wordt ondervraagd
door krant of tv. Zo interviewde de NOS vorig jaar een aantal leraren met als kop
‘Drie maanden extra op 42 jaar werken, dat red ik ook nog wel'
. Dat is correct, maar bij het aantreden van kabinet Rutte was dat reeds
veranderd en moest men 1 jaar en 3 maanden langer doorwerken. In het
regeerakkoord ‘Bruggen slaan’ van kabinet Rutte II
staat letterlijk: “De AOW-leeftijd wordt geleidelijk (onze cursivering, red.) verhoogd tot 66 jaar
in 2018 en 67 jaar in 2021 en vervolgens gekoppeld aan de stijging van de
levensverwachting.” (Let wel, in de financiële bijlage spreekt men wel over versnelde verhoging van de AOW-leeftijd). De aankondiging was
juister geweest door in de hoofdtekst te spreken over een versnelde
verhoging. Dat deze complexe verschuiving aan veel mensen voorbij gaat
bewijze de
peiling van Wijzer in Geldzaken
waaruit blijkt dat 69 procent van de mensen verwacht eerder AOW te krijgen
dan werkelijk het geval is.
Boosheid
Het NIDI heeft in 2015 de opvattingen van ruim 6.000 oudere werknemers
(60-plus) gemeten en in het kort komen die er op neer dat vooral laag- en
middelbaar opgeleide werknemers ‘not amused’ waren (zie figuur 2). Boosheid
en het gevoel dat men met deze maatregel werd overvallen gaan hand in hand.
Een ruime meerderheid van lager opgeleiden is erg boos tot heel erg boos
over de hogere pensioenleeftijd en voelt zich er zeer door overvallen. Deze
negatieve emoties zijn veel minder aanwezig bij universitair geschoolden.
Dat verschil heeft voor een groot deel te maken met de dienstjaren die
werknemers hebben en de belasting waar zij in hun werk mee te maken hebben.
Henkens et al. (2016) laten zien hoe vooral onder de werknemers met 45 of
meer dienstjaren de boosheid hoog kan oplopen. Luister bijvoorbeeld naar
deze medewerker van de technische dienst bij een ministerie (63 jaar) die
zijn ongenoegen noteerde over dit onderwerp: “Ik werk onafgebroken vanaf
mijn zeventiende. Eerst kon ik stoppen op mijn 61ste jaar. Dat is
verhoogd naar 62, daarna naar 65, en nu naar 66 jaar. Ik heb er eerlijk
gezegd wel genoeg van. Wanneer houdt dit op?”
Figuur 2: Boosheid over versnelde verhoging van pensioenleeftijden,
naar hoogst genoten opleiding werknemers van 60 jaar en ouder
De vraag waarop deze uitkomsten gebaseerd zijn luidt: “Pensioenleeftijden
zijn snel hoger geworden. In hoeverre voelt u zich daar boos over
[antwoordcategorieën: niet, tamelijk, erg, heel erg]. Eenzelfde vraag met
als antwoordcategorieën [niet, tamelijk, erg, heel erg overvallen].
Bron: NIDI Pensioensurvey (2015)
Generatie ‘versnelling’ voelt de pijn
Hervormingen die aanzetten tot langer doorwerken zijn natuurlijk nooit erg
populair, maar de boosheid bij 60-plussers over de recente
pensioenhervorming vragen toch om nadere verdieping. Om de boosheid beter
te begrijpen kan figuur 3 behulpzaam zijn. Hierin is per geboortejaar van
burgers - van 1947 tot 1970 - in kaart gebracht met welke AOW-leeftijd men
te maken heeft. Voor de allereerste transitiegeneraties (van 1947 tot 1951) ging
de verhoging van de AOW-leeftijd nog min of meer gelijk op met het tempo
van de stijging van de levensverwachting. Cohorten na 1950 worden gekort op
hun pensioenjaren doordat de verhoging van de AOW-leeftijd sneller gaat dan
op basis van de ontwikkeling van de levensverwachting logisch zou zijn.
Daardoor ontstaat de situatie dat mensen steeds langer leven, en ook naar
verwachting langer werken, maar uiteindelijk minder pensioenjaren hebben
dan de oudere cohorten. Cohorten van 1950 en daarna zijn door de versnelde
verhoging pensioenjaren ontnomen en die krijgen ze ook nooit meer terug
doordat de AOW-leeftijd voor de toekomst is gekoppeld aan de
levensverwachting (en let wel: de formule op basis waarvan de regering de koppeling
vaststelt maakt een neerwaartse bijstelling onmogelijk). Ter illustratie, het geboortecohort 1950 kreeg een AOW-uitkering vanaf de leeftijd van 65
jaar en 3 maanden, terwijl generatie 1955 pas twee jaar later AOW krijgt.
Uiteraard kan men zeggen dat jongere generaties ook langer te leven hebben
en dat dit een ‘eerlijke’ zaak is. Een verhoging van de AOW-leeftijd die in
lijn is met de levensverwachting zou niet meer dan rechtvaardig zijn. Maar
de AOW-leeftijd stijgt voor generatie 1955 veel harder dan de
levensverwachting. Het gevolg is dat generatie 1955 bijna één jaar minder
AOW zal krijgen dan generatie 1950. Wat de figuur duidelijk maakt is dat
dit verlies van bijna een pensioenjaar ook voor de generaties daarna geldt.
Figuur 3: Versnelling AOW-leeftijd leidt tot minder pensioenjaren
gegeven de levensverwachting
Noot: de onderbroken lijnen zijn gebaseerd op CBS prognoses die gemaakt
zijn over de AOW-leeftijd.
Verwachtingsmanagement
In de ogen van de beleidsmaker is de AOW-verhoging een zogenaamd dubbel
dividend of een mes dat aan twee kanten snijdt: door de verschuiving van de
pensioendatum neemt de belastingbasis met één jaar toe, en tegelijkertijd
neem de uitkeringslast met één jaar af. Waar men zich op verkijkt in het
beleid en vooral in de communicatie is dat het dubbele dividend voor de
partij die het aangaat – de burger - toch vooral als diefstal
wordt gevoeld. Men moet niet alleen langer werken, men moet ook een jaar
pensioen missen.
Iedere hervorming kent aanpassingskosten en in dit specifieke geval zijn het de generaties die de versnelling van de AOW-leeftijd meemaken die de aanpassingskosten ‘ophoesten’.
Een houdbare AOW is een groot goed, waar beleidsmakers en politici een fout maken is door in het
debat alleen maar over houdbare overheidsfinanciën te spreken en niet over
de gepercipieerde rechtvaardigheid van lusten en lasten. Iedere hervorming
kent aanpassingskosten en in dit specifieke geval zijn het de generaties
die de versnelling van de AOW-leeftijd meemaken die de aanpassingskosten
‘ophoesten’. De kans is bovendien bijzonder groot dat wanneer er weer
nieuwe sterfteprognoses zijn en weer nieuwe AOW-leeftijden worden
vastgesteld de ophef iedere keer heftig zal zijn. De kunst zal dan vooral
ook zijn om zoals Ambachtsheer (2015) aanstipte - voor de casus van het aanvullend
pensioen - om veel meer aandacht te besteden aan
verwachtingsmanagement in pensioenzaken. Zoals uit figuur 2 blijkt zijn het
vooral de laagopgeleiden (en de facto de mensen met 45 of meer dienstjaren)
die zich overvallen voelen door de wetswijziging. In het regeerakkoord van
Rutte II werd bijvoorbeeld nog over een geleidelijke verhoging van de
AOW-leeftijd gesproken terwijl men een versnelling bedoelde.
Conclusies
Een van de zaken die economen in de loop van de tijd uit het oog hebben
verloren zijn de ‘animal spirits’ waar Keynes het graag over had. In hun
boek Animal Spirits (2010) laten Nobelprijswinnaars Akerlof en
Shiller zien hoe belangrijk het is om het publieke sentiment te begrijpen.
Een van die sentimenten slaat op het rechtvaardigheidsgevoel dat mensen
hebben. Dat rechtvaardigheidsgevoel zou ook een grote rol kunnen spelen hoe de versnelde verhoging van de AOW-leeftijd wordt beleefd. De
facto komt het erop neer dat de huidige werkende generaties de
aanpassingskosten moeten maken omdat in het verleden is verzuimd om de
AOW-leeftijd aan te passen aan de toegenomen levensverwachting (zie ook Van Dalen et al., 2006). De consensus over het verhogen van de AOW-leeftijd
heeft politieke partijen in slaap gesust en men vergat na te denken wat een
‘redelijke’ verhoging van de AOW-leeftijd had kunnen zijn. Wordt ongetwijfeld vervolgd.
Voetnoot:
[1]
Bij de stemming in de Eerste Kamer gaven vooraf de SP en PVV
stemverklaringen af waarin zij voluit tegen de versnelde verhoging,
de PvdA en Groen Links stemden voor maar wel met de kanttekening
dat men zorgen had voor de laagste inkomensgroepen en D66 was
voluit voor omdat deze wetswijziging ook volledig overeenstemde met
hun verkiezingsprogramma (zie
EK, 19 mei 2015
).
Referenties:
Akerlof, G. A., en Shiller, R.J., 2010, Animal spirits: How human psychology drives the economy, and why it matters for global capitalism . Princeton University Press.
Ambachtsheer, K., 2014, Taking the Dutch pension system to the next level: a view from outside . Toekomst voor aanvullende pensioenen, Preadviezen van de Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde , 17-45.
Dalen, H.P. van, F. W. A. van Poppel, en H. van Solinge, 2006, Langer leven, later met pensioen? Demos: bulletin over bevolking en samenleving 22.2 (2006): 9-13.
Henkens, K., H. van Solinge, M. Damman en E. Dingemans, 2016, Langer doorwerken valt nog niet mee, Demos, 32 (2), 1-4.
Te citeren als
Joop de Beer, Harry van Dalen, Kène Henkens, “Wanneer voelt de verhoging van de AOW-leeftijd als diefstal?”,
Me Judice,
27 februari 2017.
Copyright
De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.
Afbeelding
Afbeelding ‘Henk Krol’ van Guido van Nispen (CC BY 2.0).