Waarom een flexibele AOW wél een goed idee is

Achtergrond wetsontwerp

Het bieden van een flexibele ingangsdatum van de AOW heeft in het recente verleden al diverse keren op de beleidsagenda gestaan. In 2008 is een wetsontwerp ingediend waarin de mogelijkheid werd geboden om de AOW geheel of gedeeltelijk maximaal vijf jaar uit stellen. Dat ontwerp is in 2011 aangepast toen het Pensioenakkoord werd gesloten. De mogelijkheid van maximaal vijf jaar uitstel werd uitgebreid met de optie om de AOW maximaal twee jaar eerder op te nemen. Dit wetsvoorstel is uiteindelijk ook ingetrokken. Met de verdieping van de financiële crisis, in het voorjaar van 2012, en de negatieve effecten daarvan voor de overheidsfinanciën, heeft het kabinet prioriteit gegeven aan het versneld verhogen van de AOW-leeftijd en de koppeling van die leeftijd aan de levensverwachting. Op 5 december 2013 heeft de Kamer vervolgens een motie aangenomen waarin de regering wordt verzocht de mogelijkheid van een flexibele AOW opnieuw te onderzoeken. Als reactie hierop heeft het kabinet in de brief van 16 februari jongstleden duidelijk gemaakt ook nu niet voor deze optie te kiezen.

Overwegingen kabinet

Het kabinet beroept zich op meerdere argumenten om een flexibele AOW niet te willen invoeren. In de eerste plaats zou flexibiliteit tot hogere AOW-uitgaven leiden en daarmee tot een verslechtering van de overheidsfinanciën. Het kabinet gaat ervan uit dat er naar verwachting meer mensen gebruik zullen maken van de mogelijkheid om de AOW eerder te laten ingaan dan van de mogelijkheid om de AOW later te laten ingaan. Op korte termijn verhoogt dat de uitkeringslasten. Daar komt bij dat door selectie-effecten de uitgaven aan AOW ook permanent kunnen stijgen. Als de AOW-uitkering wordt aangepast op basis van gemiddelde sterftekansen, dan hebben mensen met een korte levensverwachting financieel immers voordeel bij het eerder laten ingaan van de AOW-uitkering en voor mensen met een hoge levensverwachting geldt het tegenovergestelde.

Het tweede argument dat het kabinet aanvoert, is dat een flexibele AOW een negatief effect heeft op de werkgelegenheid. Door de geleidelijke verhoging van de AOW-leeftijd neemt het arbeidsaanbod en de werkgelegenheid toe, mede door een verschuiving van de sociaal-culturele norm rond pensionering (CPB, 2010). De vrees is dat die verandering in sociaal-culturele norm bij flexibilisering van de AOW minder sterk zal zijn dan bij een uniforme leeftijdsverhoging zonder flexibele ingangsdatum.

Ten derde stelt Klijnsma in haar brief dat onderzoek laat zien dat de maatschappelijke opbrengsten van een flexibele AOW voor Nederland zeer beperkt zijn (Van Vuuren, 2014). Een voordeel van flexibiliteit is dat het mensen keuzevrijheid biedt om het tijdstip van pensionering af te stemmen op eigen voorkeuren en omstandigheden. Flexibele uittreding is daarmee een belangrijk instrument om financiële risico’s en risico’s met betrekking tot gezondheid en productiviteit op te vangen. Deze voordelen van een flexibel pensioen zijn volgens de staatssecretaris echter al grotendeels in het Nederlandse pensioenstelsel geïncorporeerd door de tweede pijler waar een flexibele ingangsdatum al bestaat.

Ten vierde wordt beargumenteerd dat de kans bestaat dat het eerder laten ingaan van het AOW-pensioen alleen is weggelegd voor mensen met voldoende structureel inkomen. Het is immers niet de bedoeling is dat het naar voren halen van de AOW leidt tot een hoger beroep op de bijstand. De lagere inkomens met weinig aanvullend pensioen, een groep die wat gezondheidsrisico’s betreft waarschijnlijk het meest baat heeft bij vervroegde uittreding, komt hiervoor dus niet in aanmerking.

Tot slot is een nadeel dat een flexibele AOW het stelsel waarschijnlijk complexer en dus duurder maakt.

Flexibele AOW verhoogt welvaart

Zijn deze door het kabinet aangevoerde argumenten om de AOW niet te flexibiliseren terecht? Daar zijn vraagtekens bij te plaatsen. In recent uitgevoerd onderzoek tonen wij aan dat de introductie van een flexibele ingangsdatum voor de AOW juist wel een goed idee zou kunnen zijn (Adema et al., 2015). Een flexibele AOW-leeftijd kan bijdragen aan een hogere maatschappelijke welvaart, zorgen voor meer werkgelegenheid en een hogere AOW-uitkering zonder dat de overheidsfinanciën verslechteren. Het bereiken van deze voordelen stelt wel een aantal voorwaarden aan de wijze waarop de beleidswijziging wordt ingevuld. Bij een goed vormgegeven flexibilisering van de AOW blijft er echter weinig over van de door het kabinet aangevoerde tegenargumenten.

Het kabinet heeft gelijk dat een flexibele ingangsdatum kan leiden tot averechtse selectie-effecten waarbij mensen met een lage levensverwachting eerder hun pensioen opnemen en mensen met een hoge levensverwachting later met pensioen gaan. Dit selectiegedrag vergroot in principe de uitkeringslasten. Maar het verhaal houdt hier niet op. Selectie-effecten kunnen ook een positief effect op de economie hebben omdat het de impliciete belasting op doorwerken voor mensen met een hoge levensverwachting verlaagt. Immers, de actuariële ophoging van de uitkering bij uitstel wordt in de regel gebaseerd op de gemiddelde levensverwachting. Dat is gunstig voor mensen met een bovengemiddelde levensverwachting. Uit empirische studies blijkt dat er een sterke positieve samenhang is tussen levensverwachting en inkomen (Meara et al., 2008). Flexibilisering van de AOW betekent daarmee dat vooral hogere inkomens worden geconfronteerd met een lagere impliciete belasting wat hen stimuleert langer door te werken. Deze groep gaat er dus in ieder geval in welvaart op vooruit. Voor mensen met een lage levensverwachting (en dat zijn dus doorgaans de lagere inkomens) geldt uiteraard het omgekeerde. Hun impliciete belasting op doorwerken wordt door uniforme actuariële omrekening van de uitkering vergroot, wat in principe een negatief effect heeft op hun welvaart. Daar staat tegenover dat het later uittreden van de hogere inkomens meer belastinginkomsten oplevert en dus in principe ook meer ruimte biedt voor inkomensherverdeling. Als de lagere inkomens daarvan kunnen profiteren, kan het negatieve effect worden gecompenseerd waardoor ook zij er in welvaart op vooruit gaan.

Een flexibele AOW heeft dus in potentie een dubbel voordeel. In de eerste plaats verkleint het de verstorende effecten van belastingheffing op het arbeidsaanbod van de hogere inkomens, de groep die relatief de meeste belastingen betaalt. In de tweede plaats verschaft het de overheid meer middelen voor inkomensherverdeling waarvan de lagere inkomens kunnen profiteren. Op deze manier wordt het voor lagere inkomens mogelijk om eerder uit te treden zonder dat dit direct een fors beslag hoeft te leggen op de hoogte van hun AOW pensioen. Dit alles zonder dat de overheidsfinanciën verslechteren. Een flexibele AOW biedt mensen tevens de mogelijkheid om het moment van AOW en aanvullend pensioen gelijk te trekken, waardoor pensioenen veel flexibeler worden en de keuzevrijheid van mensen ook groter wordt.

Voorwaarden flexibele AOW

Aan de geschetste voordelen van de introductie van een flexibele AOW, ligt een aantal belangrijke voorwaarden ten grondslag. Ten eerste is het belangrijk dat de marginale belastingvoet in de uitgangssituatie (dus voor flexibilisering) voldoende hoog is. Een hoge initiële belasting betekent namelijk dat zowel de potentiële efficiencywinst van een flexibele AOW als de herverdelingswinst groot is. De vraag is uiteraard wat ‘voldoende hoog’ betekent. Op basis van een gestileerd model, komen wij op een drempelwaarde van rond de 40%. Voor de meeste Nederlanders ligt de marginale belasting rond de 50% (CPB, 2012). Aan deze voorwaarde is dus voldaan.

Een tweede belangrijke voorwaarde is dat actuariële omrekening uniform gebeurt, op basis van de gemiddelde levensverwachting. Afstemmen van de omrekenfactor op individuele kenmerken, zou immers betekenen dat de hogere inkomens er per definitie in welvaart op achteruit gaan. Ze verliezen dan het ‘voordeel’ van de herverdeling van kort- naar langlevenden dat nu ook zit ingebakken in de eerste pijler (zonder flexibilisering). Je kunt natuurlijk vraagtekens zetten bij de wenselijkheid van deze (perverse) herverdeling, maar in de praktijk gebeurt actuariële omrekening in collectieve stelsels eigenlijk altijd op uniforme basis. Het differentiëren naar individuele kenmerken stuit vaak op juridische problemen en betekent hoge uitvoeringskosten. Bij uniforme actuariële omrekening is de toename van de uitvoeringskosten echter gering.

Tenslotte is het cruciaal dat het moment waarop iemand daadwerkelijk met pensioen gaat, samenvalt met de start van de AOW-uitkering. Het is dan dus onmogelijk om betaald werk te verrichten als er al AOW wordt ontvangen. Als pensionering en ingangsdatum van de AOW worden losgekoppeld, resteren alleen de negatieve effecten van de selectie-effecten (meer AOW-uitgaven) en verdwijnen de positieve effecten (meer werkgelegenheid en belastinginkomsten). Op dit moment is het wettelijk wel mogelijk om betaald werk te verrichten na het bereiken van de AOW-leeftijd. Op dit punt zou de wetgeving dus aangepast moeten worden om de positieve effecten van flexibilisering van de AOW te realiseren.

Conclusie

Het kabinet heeft recent besloten om geen flexibele AOW in te voeren. De voordelen in termen van meer keuzevrijheid wegen volgens het kabinet niet op tegen de nadelen in termen van minder werkgelegenheid en verslechterde overheidsfinanciën. Op basis van onderzoek komen wij tot een tegenovergestelde conclusie. Een flexibele AOW verschaft in potentie de mogelijkheid om het verstorende effect van belastingheffing te verkleinen en de herverdeling van hoge naar lage inkomens te vergroten waardoor zowel lage als hoge inkomens van deze maatregel kunnen profiteren. Om deze positieve effecten te realiseren dient de regeling op de meest simpele uniforme wijze ingevoerd te worden, wat tevens als voordeel heeft dat de toename in de uitvoeringskosten gering zal zijn. Verder dient de ingangsdatum van de AOW-uitkering samen te vallen met het feitelijke moment van pensionering, wat geheel in de geest van de AOW-regeling is. Als aan deze voorwaarden is voldaan blijft van de door het kabinet aangevoerde argumenten tegen flexibilisering eigenlijk alleen over dat hierdoor het effect van verandering in de sociaal-culturele norm bij verhoging van de pensioenleeftijd minder sterk zal zijn. En zelfs dat is maar de vraag. Ook bij een flexibele AOW is er immers nog steeds één normleeftijd waarop de volledige AOW uitkering wordt verkregen. Deze normleeftijd kan daarmee nog steeds een belangrijke scheidslijn vervullen in de uittreedbeslissing van individuen en krijgt min of meer dezelfde functie als de spilleeftijd in het stelsel van aanvullende pensioenen.

Referenties

Adema, Y., J. Bonenkamp en L. Meijdam (2015), Flexible pension take-up in social security, International Tax and Public Finance, te verschijnen.

CPB (2012), Effecten van het regeerakkoord voor de marginale druk, CPB notitie, 10 december 2012.

CPB (2010), Analyse voorstel verhoging AOW-leeftijd, CPB Notitie, 13 januari 2010.

Kamerstuk 32163, nr. 37, Verhoging AOW-leeftijd, 16 februari 2015.

Meara, E.R., S. Richards en D.M. Cutler (2008), The gap gets bigger: changes in mortality and life expectancy, by education, 1981-2000, Health Affairs, 27, 350–360.

Vuuren, D. Van (2014), Flexible Retirement, Journal of Economic Surveys, 28, 573-593.