Hogere werkgelegenheid?
De eerste, en belangrijkste, fout in het recente betoog van Gradus et al. is dat met een vlaktaks meer banen zouden worden gecreëerd dan met een niet-lineair belastingsysteem. Ze spreken zelfs over een werkgelegenheidswinst van 100 duizend banen en dat ‘de koek voor iedereen groter wordt’. De stelling dat een vlaktaks leidt tot meer banen en minder ongelijkheid is volstrekt strijdig met de fundamentele inzichten uit de theorie van de optimale belastingheffing. Zie bijvoorbeeld het werk van Nobelprijswinnaars James Mirrlees en Peter Diamond of van de Bates-Clark medaille winnaar Emmanuel Saez (Mirrlees, 1971; Diamond, 1998; Saez, 2001; Diamond en Saez, 2011). Er bestaat een afruil tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid. Die afruil verslechtert alleen maar onder een vlaktaks.
De reden waarom met een vlaktaks niet méér werk wordt geschapen, is dat met een vlaktaks veel minder gericht de belastingdruk van bepaalde inkomensgroepen kan worden verlaagd, aangezien andere inkomensgroepen daar automatisch ook van profiteren. Door die weglek naar andere inkomensgroepen moeten de belastingtarieven uiteindelijk veel hoger zijn om dezelfde inkomensherverdeling tot stand te brengen. Hoe hoger de belastingtarieven, hoe minder werk loont en hoe lager de werkgelegenheid zal zijn.
De Mooij (2009) en Jacobs et al. (2009) tonen aan dat het vervangen van de huidige, oplopende tarieven in de inkomstenbelasting door een vlak tarief de werkgelegenheid schaadt als de laagste inkomens er niet op achteruit mogen gaan. Economisch onderzoek van bijvoorbeeld Saez (2001) en Zoutman et al. (2011) toont aan dat de belastingtarieven onder een optimale vlaktaks 10 procentpunt (of nog) hoger zijn dan de belastingtarieven bij een optimaal niet-lineair belastingstelsel.
Natuurlijk kan met een zeer ‘rechtse’ vlaktaksvariant, met lage tarieven in de orde van 35 procent zoals de auteurs bepleiten, meer werkgelegenheid tot stand komen. Maar dat komt niet door de vlakke tariefstructuur, maar uitsluitend omdat de inkomensverschillen (fors) groter zullen worden. Daardoor nemen de prikkels om arbeid aan te bieden toe. Echter, bij dezelfde denivellering kan nog meer werkgelegenheidswinst kan worden gerealiseerd onder een niet-lineair belastingstelsel. Als denivellering inderdaad de bedoeling is, dan zou het goed zijn als de auteurs hun politieke voorkeuren zouden openbaren en zouden scheiden van hun economische analyse.
De auteurs kunnen de verdeling van de belastingdruk alleen hetzelfde houden als ze zeer fors snijden in de aftrekposten en dan ook nog voornamelijk voor de hoge inkomens. Hoe dat vorm krijgt, wordt echter niet duidelijk. Wederom geldt dat een terugsluis van de opbrengst van het schrappen van aftrekposten bij een niet-linear belastingstelsel, méér potentiële werkgelegenheidswinst oplevert dan bij een vlaktaks.
Onderzoek van Bastani et al. (2010) laat zien dat de welvaart bij een optimale vlaktaks 7-9 procent van het bruto binnenlands product (bbp) lager ligt dan bij een optimale niet-lineaire belasting voor zeer linkse (Rawlsiaanse) maatschappelijke voorkeuren. Zoutman et al. (2011) tonen voor de Nederlandse situatie aan dat het welvaartsverlies van een optimale vlaktaks ten opzichte van een optimaal niet-lineair systeem varieert van zo’n half procent van het bbp voor rechtse (utilitaristische) sociale voorkeuren. Dat welvaartsverlies kan eveneens oplopen tot zo’n 9 procent van het bbp als de overheid zeer linkse (Rawlsiaanse) voorkeuren heeft voor inkomensherverdeling.
De reden voor het groter wordende welvaartsverlies bij linksere maatschappelijke voorkeuren is dat het vlakke tarief steeds ongeschikter wordt om de maatschappelijke voorkeur voor herverdeling te realiseren. Ettelijke procenten van het bbp aan Nederlandse welvaart kunnen dus verloren gaan indien een vlaktaks in Nederland wordt ingevoerd. Dat zijn vele tienduizenden banen minder, niet meer.
Conclusie: of je nu links of rechts bent, met een vlaktaks wordt altijd meer economische schade toegebracht aan de arbeidsmarkt dan met een niet-lineair systeem voor dezelfde mate van inkomensherverdeling. De vlaktaks moet daarom ten principale worden verworpen op economische gronden.
Aparte topschijf?
De auteurs betogen verder dat een topschijf voor zeer hoge inkomens, bijvoorbeeld vanaf 100.000 euro, gewenst is. Ook dit voorstel berust op een gebrekkig begrip van de optimale belastingtheorie. De functie van het marginale tarief op ieder inkomensniveau is om inkomensherverdeling tot stand te brengen van individuen met een hoger inkomen naar individuen die onder dat niveau zitten. Een aparte topschijf organiseert met name herverdeling onder de zeer hoge inkomens en pompt daarmee nodeloos inkomen rond. Het levert een verwaarloosbare bijdrage aan inkomensherverdeling, maar brengt wel economische kosten met zich mee. Op welvaartseconomische gronden is een aparte topschijf voor veelverdieners daarom nauwelijks te verdedigen (Mirrlees, 1971; Diamond, 1998; Saez, 2001).
Een topschijf kan wel worden gerechtvaardigd op basis van het corrigeren status en rat-races, jaloeziemotieven en symboolpolitiek. Maar die redenen vernemen we niet uit het betoog van Gradus et al. (2011). Als het politieke doel is de middengroepen minder belasting te laten betalen, dan moeten de tarieven al veel eerder oplopen dan bij 100.000 euro, bijvoorbeeld bij zo’n 50.000 euro, zoals in het huidige belastingstelsel het geval is bij de hoogste schijf.
Verstoring binnen het huishouden?
Gradus et al. betogen voorts dat een vlaktaks de keuzes binnen huishoudens niet langer worden beïnvloed. Zij vinden kennelijk dat formeel werk van alle partners tegen gelijke tarieven belast moet worden. Volgens deze redenering worden mannen dus geprikkeld om teveel huishoudwerk te doen en vrouwen teveel buitenshuis te werken, aangezien mannen gemiddeld meer verdienen dan vrouwen. Het zou goed zijn als de auteurs expliciet maken dat ze dit een economisch probleem vinden. En ook dat ze het wenselijk vinden dat met een vlaktaks vrouwen fiscaal worden geprikkeld om terug te keren naar het aanrecht en mannen naar de arbeidsmarkt.
Voor het opheffen van de verstoring in de tijdsverdeling binnen het huishouden moet wederom worden betaald met grotere economische schade in de arbeidsmarkt. Dat staat los van de (on)wenselijkheid van het traditionele rolmodel in de verdeling van huishoud- en zorgtaken. Het is economisch bezien namelijk ongewenst om beide partners in een huishouden gelijk te belasten (Boskin en Sheshinksi, 1983). De reden is dat de minst verdienende partner (meestal vrouwen) veel sterker reageren op belastingen dan de meest verdiende partner (meestal mannen), zie bijvoorbeeld Blundell en MaCurdy (1999), Meghir en Phillips (2010), Mastrogiacomo et al. (2011).
Conclusie: ook al zet een progressieve tariefstructuur mannen aan tot meer huishoudproductie en vrouwen tot meer formeel werk, dit is maatschappelijk gezien gewenst om zo de schade van belastingheffing in de arbeidsmarkt te minimaliseren.
Gradus cum suis houden er een aantal drogredenen op na ter ondersteuning van hun pleidooi voor een vlaktaks.
Loonsomheffing administratieve lastenverlichting?
Ten eerste beroepen de auteurs zich op de voordelen van een loonsomheffing die in beeld komt bij een vlaktaks. Door een vlak tarief zouden de lasten voor de werkgevers afnemen omdat deze geen administratie meer hoeven bij te houden van de specifieke omstandigheden hun werknemers. Ze moeten dan een constante fractie van de loonsom afdragen. Deze voordelen van een loonsomheffing zijn grotendeels cosmetisch, want de administratieve lasten worden feitelijk verschoven van de werkgevers naar de belastingplichtigen (Studiecommissie Belastingstelsel, 2010). Veel meer belastingplichtigen moeten namelijk weer aangifte doen, omdat de ingehouden loonsomheffing bij de werkgever niet langer meer aansluit bij de persoonlijke leefsituatie.
Daarnaast zal de belastinginning kostbaarder worden. Deens onderzoek toont aan dat belastingfraude door werknemers zeer moeilijk is aangezien werkgevers als derde partij gegevens aan de belastingdienst rapporteren (Kleven et al., 2011). Echter, het wordt veel moeilijker om belastingfraude op te sporen als werkgevers niet langer meer informatie over individuele werknemers afdragen aan de belastingdienst en belastingfraude zal bijgevolg weer toenemen. Daar waar de administratieve voordelen van een loonsomheffing discutabel zijn, is het gevaar van grootschalige belastingfraude reëel geworden.
Arbeidsmarkteffecten komen niet door tarief maar door grondslagverbreding
Ten tweede wordt mensen zand in de ogen gestrooid, omdat het pleidooi voor een vlaktaks door Gradus et al. wordt vermengd met schrappen van allerlei aftrekposten en fiscale regelingen. Het is uitstekend om de bezem te halen door het belastingstelsel, zeker als daar ook tariefsverlagingen tegenover staan. Maar het is de verbreding van de belastinggrondslag die dan gunstige werkgelegenheidseffecten sorteert en niet de uniforme tariefstructuur, zoals nu ten onrechte wordt gesuggereerd. Ten overvloede: als dezelfde verbreding van de belastinggrondslag wordt gerealiseerd met een niet-linear belastingstelsel wordt nog meer werkgelegenheid gecreëerd dan met de uniforme tariefstructuur.
Overigens noemen de auteurs geen namen en rugnummers; welke aftrekposten, toeslagen en heffingskortingen moeten in hun ogen sneuvelen? Het is van cruciaal belang om te weten welke regelingen allemaal worden afgeschaft. Alleen dan kan worden bepaald wat de verdelingseffecten van de hervorming zijn. Zolang geen grondslagversmallers verdwijnen, is een pleidooi voor een vlak 35-procenttarief een verkapte denivelleringsoperatie.
Minder schuldfinanciering bij iedere tariefsverlaging
Ten derde, Gradus et al. merken op dat een lager belastingtarief aanzet tot minder schuldfinanciering van hypotheken. Op zich is dit een correcte vaststelling, maar het heeft niets met de vlaktaks van doen. Iedere tariefsverlaging zet aan tot minder schuldfinanciering, ook als die tariefsverlaging in een niet-linear stelsel tot stand komt. Het is bovendien niet gezegd dat een vlaktaks altijd tot lagere tarieven zou moeten leiden; dat is een politieke keuze voor meer of minder inkomensherverdeling en daar gaan Gradus et al. niet over. Het werkelijke probleem bij het eigen huis is dat kosten van schuld aftrekbaar zijn. Een vlaktaks verandert in beginsel niets aan dit probleem.
Denivellering compenseren met aanpassing zorgpremies maakt vlaktaks niet progressiever
Ten vierde, Gradus et al. willen de denivellerende effecten van de vlaktaks compenseren door de regressieve werkgeversbijdrage voor de zorg om te zetten in een proportionele loonheffing. Allereerst wordt hiermee erkend dat een vlaktaks toch de inkomensverschillen vergroot en dat dus compenserende maatregelen nodig zijn, maar dat terzijde. De omzetting van de werkgeversbijdrage kan in ieder belastingstelsel gebeuren. Een vlaktaks is daarvoor wederom geen conditio sine qua non.
Mensen kennen belastingtarief niet, ook bij vlaktaks
Ten vijfde, mensen zouden onder een vlaktaks voortaan beter weten hoeveel belasting ze betalen. Ook dit is een drogreden. Het is het totale, effectieve belastingtarief dat bepaalt wat mensen netto overhouden van hun bruto inkomen. Het effectieve belastingtarief bestaat niet alleen uit het schijventarief, maar ook uit de hogere marginale belastingdruk die ontstaat als mensen inkomensafhankelijke regelingen verliezen zodra ze meer gaan werken. Een vlak tarief is niet gelijk aan het effectieve belastingtarief zolang niet alle inkomensafhankelijke regelingen, toeslagen en heffingskortingen volledig worden geschrapt. Zolang dat niet het geval is, kunnen mensen onder een vlaktaks nog steeds niet goed bepalen wat ze overhouden als ze een hoger inkomen verdienen, omdat ze dan ook moeten weten wat er gebeurt met hun inkomensafhankelijke regelingen.
Complexiteit en intransparantie in het belastingstelsel ontstaan bij de vaststelling van het belastbare inkomen, door de veelvoud aan aftrekposten, toeslagen, uitzonderingen en andere fiscale regels. Als mensen eenmaal weten hoe hoog hun belastbaar inkomen is, dan wordt pas duidelijk welk tarief ze moeten betalen. Wederom, het is beginsel prima om de bezem te halen door de aftrekposten en de belastingen te vereenvoudigen. Maar een vlak belastingtarief is daarvoor geen noodzakelijke randvoorwaarde. Bovendien, als mensen hun belastbaar inkomen eenmaal kennen is het kinderlijk eenvoudig om voor ieder belastbaar inkomen zowel de tarieven (marginaal en gemiddeld) als de totale belasting in een tabel te zetten. Een uniform tarief geeft alleen cosmetische vereenvoudiging, geen werkelijke vereenvoudiging.
Voordeel vlaktaks: minder arbitrage tussen mensen, over tijd en tussen grondslagen
Tot slot, de auteurs noemen drie voordelen van een vlaktaks die wel hout snijden. Door een progressieve tariefstructuur kan het uitmaken wanneer je belasting betaalt. Met een vlaktaks zijn belastingplichtigen niet langer geneigd om inkomen door de tijd te verschuiven van perioden met hoge naar perioden met lage belastingtarieven, bijvoorbeeld via pensioenconstructies of via winstneming/verliesverrekening bij ondernemers. Daar staan echter ook mogelijke voordelen tegenover: de overheid deelt bijvoorbeeld in winst- en verlies van ondernemers en verzekert aldus via de fiscus een deel van het ondernemingsrisico. Daarnaast kunnen belastingplichtigen binnen een huishouden inkomen verschuiven. Dit geldt bijvoorbeeld voor meewerkende partners in een onderneming; inkomen wordt vaker toegerekend aan de minst verdienende partner. Bij een vlak tarief heeft dat geen zin meer. Tot slot kan lager tarief op arbeid arbitrage met kapitaalinkomen verminderen, als dat lichter zou worden belast. Dit mogelijke voordeel geldt evenwel nauwelijks voor de belangrijkste vorm van arbitrage tussen arbeid en kapitaalinkomen: tussen ib-ondernemers en vpb+Box-2 ondernemers. De effectieve toptarieven in de ib en vpb+Box-2 lopen daarvoor te weinig uiteen. Bovendien blijven de belangrijkste vormen van belastingarbitrage en grondslagversmalling buiten beschouwing: de pensioenen en het eigen huis.
De drie echte voordelen van de vlaktaks, minder arbitrage door de tijd, tussen personen en tussen grondslagen, treden alleen op als de effectieve marginale tarieven, dus inclusief de effecten van de inkomensafhankelijke regelingen, hetzelfde zijn. Zolang de inkomensafhankelijke regelingen blijven bestaan, zijn de effectieve belastingtarieven door de tijd tussen personen en over grondslagen niet gelijk, en levert een vlaktaks een zeer beperkte bijdrage aan vermindering van belastingarbitrage. Bovendien kan arbitrage met goede fiscale techniek in de uitvoering grotendeels worden gerepareerd, maar perfect uitbannen zal nooit lukken. Vermindering van arbitragemogelijkheden kent inderdaad enige beperkte voordelen, maar die wegen naar mijn opvatting niet op tegen de zeer grote nadelen van een vlaktaks.
Conclusies: vlaktaks meer politiek dan economie
Mijn collega’s proberen met een reeks foutieve argumenten en drogredenen een slecht doordacht plan goed te praten. Het sterke vermoeden bestaat dat, gezien de uitgesproken partijpolitieke signatuur van een aantal ondertekenaars (CDA/SGP), de gedebiteerde opvattingen berusten op politieke voorkeuren en niet op zuivere wetenschappelijke oordelen. Gezien het pleidooi voor zeer lage belastingtarieven van 35 procent kan de vlaktaks uitdraaien op een zeer forse denivelleringsoperatie, zeker zolang de pleitbezorgers van de vlaktaks niet expliciet maken welke aftrekposten, toeslagen en fiscale regelingen zullen sneuvelen. Daarnaast zal de vlaktaks de traditionele rolverdeling tussen mannen en vrouwen aanmoedigen. Tot slot verwarren Gradus et al. het doel met het middel. Door te streven naar een vlakke tariefstructuur als doel an sich raakt het werkelijke doel van de belastingheffing – het realiseren van een eerlijke belastingdruk tegen zo laag mogelijke maatschappelijke kosten – alleen maar uit zicht.
Referenties
Banks, James, en Peter A. Diamond (2010), “The Base for Direct Taxation”, hoofdstuk in: James A. Mirrlees et al. (eds), Reforming the Tax System for the 21st Century: The Mirrlees Review, Oxford: Oxford University Press, Ch. 6, 548-648.
Bastani, Spencer, Sören Blomquist, en Luca Micheletto (2010), “The Welfare Gains of Age-Related Optimal Income Taxation”, CESifo Working Paper No. 3225, München: CESifo.
Blundell, Richard, en Thomas MaCurdy (1999), “Labor Supply: A Review of Alternative Approaches”, in: Orley Ashenfelter and David Card (eds.), Handbook of Labor Economics, Vol 3A, Amsterdam: Elsevier North Holland, 1559-1695.
Boskin, Michael, en Eytan Sheshinksi (1983), “Optimal Tax Treatment of the Family: Married Couples”, Journal of Public Economics, 20, 281-297.
Diamond, Peter A. (1998), “Optimal Income Taxation: An Example with a U-Shaped Pattern of Optimal Marginal Tax Rates”, American Economic Review, 88, 83-95.
Diamond, Peter A., and Emmanuel Saez (2011), “The Case for a Progressive Tax: From Basic Research to Policy Recommendations”, Journal of Economic Perspectives, 25, 165-190.
Gradus, Raymond, Roel Beetsma, Lans Bovenberg, Koen Caminada, Elbert Dijkgraaf, Sylvester Eijffinger, “Sociale Vlaktaks is Goed voor Iedereen”, de Volkskrant, 24 januari, p.28.
Jacobs, Bas, Ruud A. de Mooij, en Kees Folmer (2009), “Analyzing a Flat Income Tax in the Netherlands”, Applied Economics, 42, (25), 3209-3220.
Jacquet, Laurence Etienne Lehman, en Bruno van der Linden (2010), “The Optimal Marginal Tax Rates with both Extensive and Intensive Responses”, IRES Working Paper 2010-33, Paris.
Kleven, Henrik Jacobsen, Martin Knudsen, Claus Thustrup Kreiner, Søren Pedersen, en Emmanuel Saez (2011), “Unwilling or Unable to Cheat? Evidence from a Tax Audit Experiment in Denmark”, Econometrica, 79, 65-692.
Mastrogiacomo, Mauro, Nicole Bosch, Miriam Gielen, en Egbert Jongen (2011), “Estimating Structural Labor Supply Models in the Netherlands”, CPB Achtergronddocument behorende bij Policy Brief 2011/14.
Meghir Costas, and David Phillips (2010), “Labour Supply and Taxes", in: James A. Mirrlees et al. (eds), The Mirrlees Review. Dimensions of Tax Design, Oxford: Oxford University Press, ch. 3, 202-274.
Mirrlees, James A. (1971), “An Exploration in the Theory of Optimum Income Taxation”, Review of Economic Statistics, 38, 175-208.
Mooij, Ruud A. de (2008), “Reinventing the Dutch Tax-Benefit System: Exploring the Frontier of the Equity-Efficiency Trade-Off”, International Tax and Public Finance, 15, (1), 87-104.
Saez, Emmanuel (2001), “Using Elasticities to Derive Optimal Income Tax Rates”, Review of Economic Studies, 68, 205-229.
Studiecommissie Belastingstelsel (2010), “Continuïteit en Vernieuwing: Een Visie op het Belastingstelsel”, Den Haag: Ministerie van Financiën.
Zoutman, Floris, Bas Jacobs, and Egbert Jongen (2011), “Optimal Redistributive Taxes and Redistributive Preferences in the Netherlands”, mimeo: Erasmus University Rotterdam/CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Research.