Op weg naar een klimaatonderzoekfonds

Klimaatbeleid

Het kabinet Rutte-III heeft een brede maatschappelijke consensus voor het initiëren van een klimaatbeleid tot een hoofddoel van haar regeerperiode gemaakt. In zo’n beleid speelt technologie een belangrijke rol. Aan de ene kant zullen bestaande technologische oplossingen, zoals zonne- en windenergie, warmtepompen en elektrische auto’s, door incrementele innovatie verbeterd moeten worden, aan de andere kant zijn ook nog radicale doorbraken nodig om uitstoot van broeikasgassen terug te dringen naar de gewenste niveaus. Bijvoorbeeld in het vliegverkeer en in de grootschalige opslag van (elektrische) energie zijn in de markt nog geen afdoende oplossingen beschikbaar.

Terwijl bij minder grootschalige problemen de markt vaak kan zorgen voor innovatie en technologische oplossingen, moeten we voor de klimaatproblematiek uitgaan van radicale innovatie gedragen door het gehele systeem van maatschappelijke spelers, aangejaagd en geregisseerd door overheidsbeleid. Externaliteiten, technologische onzekerheid en het belang van coördinatie tussen maatschappelijke partijen onderling zijn te groot om klimaatinnovatie alleen aan de markt over te laten.

Opkomst missiegericht beleid

Het ligt hierbij voor de hand om te kijken naar het idee van een missiegericht beleid. In deze visie op innovatie en innovatiebeleid stelt de overheid namens de maatschappij zich een duidelijk gedefinieerd doel, reserveert financiële middelen om dat doel te halen en ontwerpt een structuur van instituties om deze middelen efficiënt in te zetten. In de naoorlogse periode deed deze vorm van technologiebeleid opgeld, met als iconische voorbeelden het ontwikkelen van kernwapens (gestart tijdens de Tweede Wereldoorlog met het Manhattan-project) en ruimtevaart (met het Apollo-project).

Als onderdeel van de brede trend naar een meer neoliberale visie op de economie raakte missiegericht innovatiebeleid uit de mode. Het belangrijkste argument hierbij was dat de overheid, die traditioneel de regie van het missiegerichte beleid in handen neemt, vaak niet goed in staat is om te bepalen wat de beste doelen voor het beleid zijn, zowel op macroniveau - het bepalen van de missie -, als op microniveau: het maken van kleinere keuzes die de inhoud van het beleid bepalen. In de neoliberale visie is dat aanleiding tot zogenaamd overheidsfalen, waardoor het missiegerichte beleid ineffectief wordt.

Recent maakt het idee van missiegericht beleid weer opgang, met name door de invloed van Mariana Mazzucato, een innovatie-econoom die er in haar werk op wijst dat veel grote innovaties van de laatste decennia terug te voeren zijn op investeringen die rechtstreeks door de overheid gedaan zijn. Zij introduceerde het idee van de “ondernemende overheid” die de aanjager en hoofduitvoerder van een missiegericht innovatiebeleid is.

Missiegericht beleid in Nederland

In dit korte essay zal ik ingaan op de vraag hoe zo’n missiegericht beleid in Nederland in het kader van klimaatbeleid gevoerd zou kunnen worden. Ik behandel daarbij twee hoofdthema’s: ten eerste welke institutionele spelers daarbij de hoofdrol(len) zouden kunnen spelen, en, ten tweede, hoe het idee van een ondernemende overheid vorm zou moeten krijgen.

Mijn analyse start op basis van de cijfers over het R&D-beleid van de Nederlandse overheid, in internationaal perspectief. Ik gebruik die cijfers om inzicht te geven hoe het Nederlandse publieke R&D-beleid ten opzichte van het buitenland gekarakteriseerd kan worden. Daarna bespreek ik hoe deze internationale vergelijking richtingen kan suggereren voor een Nederlands missiegericht innovatiebeleid dat ingebed is in de Europese context.

Het Nederlandse R&D-beleid van de overheid

In figuur 1 vergelijk ik het publieke R&D budget (als percentage van het BBP) van Nederland met het buitenland. In die vergelijking zijn zowel individuele landen opgenomen, als landengroepen. Drie landengroepen hebben betrekking op Europa: EUR-1 bestrijken grofweg West- en Noord-Europa, EUR-2 is Zuid-Europa en Ierland, en EUR-3 is Centraal- en Oost-Europa. De groep non-EUR bestaat uit de drie niet-Europese landen in de grafiek (de VS, Japan en Korea). De landengroepen geven het ongewogen gemiddelde weer. De data hebben betrekking op de financiering van R&D door de overheid in alle sectoren, dus ook het bedrijfsleven (fiscale aftrek voor R&D zoals de WBSO is echter buiten beschouwing gelaten).

Figuur 1: Publieke R&D-budget als percentage van het BBP, 2017

Bron: OECD

Nederland staat met een percentage van 0,69 procent bovenaan in de middenmoot, net achter het gemiddelde van de EUR-1 groep [1] , maar duidelijk hoger dan het gemiddelde van de twee andere EUR-groepen. Om tot de top behoren moet de Nederlandse overheid dus meer investeren in R&D.

Figuur 2 laat zien hoe het overheidsbudget van Nederland en enkele andere landen besteed wordt. Aan de linkerkant is het aandeel van algemene kennisontwikkeling weergegeven. Dit betreft middelen voor R&D die door de overheid zonder specifieke voorwaarden over de inhoud van het onderzoek worden verstrekt. Universitair onderzoek is daarvan een goed voorbeeld, en in de meeste landen zijn universiteiten een belangrijke ontvanger van dit soort middelen, zoals ook uit de figuur blijkt.

Figuur 2: Algemene kennisontwikkeling en klimaatgerelateerd onderzoek in het publieke R&D-budget, 2017

Bron: OECD

De variatie in dit aandeel is erg groot. Vooral buiten Europa is het erg laag (bijvoorbeeld slechts 9 procent in de VS), binnen Europa is het percentage van vooral enkele Oost-Europese landen laag (Polen heeft met 42 procent het minimum). In Nederland gaat bijna 56 procent van het totale budget op deze manier naar de universiteiten, en wordt nog eens bijna 19 procent aan andere kennisinstellingen besteed in de vorm van algemene kennis ontwikkeling. Internationaal gezien is dat totaal van ongeveer 75 procent erg hoog: het wordt alleen overtroffen door Zwitserland (91%).

In een grootschalig probleem, zoals de klimaatcrisis, is er echter geen sprake van een centraal geleid project, maar eerder van een regie van een groot aantal projecten.

De rechterkant van figuur 2 geeft het aandeel van twee sterk klimaat-gerelateerde soorten onderzoek (milieu en energie) in het stuk van het publieke R&D budget dat niet naar algemene kennisontwikkeling gaat. Hierbij is dus 'gecorrigeerd' voor het hoge aandeel van algemene kennisontwikkeling in Nederland. Zonder deze correctie komt het aandeel van milieu en energie in het totale budget in Nederland op slechts 3,8 procent. In de figuur bevindt Nederland zich in de brede groep achter de leiders, een groep die bestaat uit de grote EU-landen (met name in Frankrijk speelt kernenergie hierbij een belangrijke rol).

Naar een missiegericht klimaat-R&D-beleid

In een missiegericht innovatiebeleid gericht op het oplossen van de klimaatcrisis neemt de overheid de regie en investeert zij omvangrijke middelen in het ontwikkelen van nieuwe technologie. 'Experimentatie' is een belangrijk onderdeel van zo’n beleid. In een vroeg stadium is het onmogelijk om te bepalen welke technologieën uiteindelijk het beste resultaat zullen leveren, terwijl de markt juist een neiging heeft om één technologie te selecteren. Op die manier bestaat het risico dat een technologie die in een vroeg stadium goed aangepast is, snel een overwicht krijgt en andere veelbelovende technologieën uitsluit. Het experimenteel (lang) doorontwikkelen van een aantal alternatieve technologische oplossingen is daarom van groot belang.

Een missiegericht beleid is in principe goed in staat om die brede experimentatie te dragen. In een grootschalig probleem, zoals de klimaatcrisis, is er echter geen sprake van een centraal geleid project, maar eerder van een regie van een groot aantal projecten. Dat gegeven stelt het beleid voor een belangrijk coördinatieprobleem: hoe wordt de experimentatiefase geregisseerd, en hoe worden keuzes gemaakt over waar mee geëxperimenteerd wordt?

In een klein land als Nederland moeten klimaatbeleid en innovatiebeleid bovendien in internationaal perspectief geplaatst worden. Landen die innig samenwerken, zoals in de EU, kunnen een arbeidsverdeling afspreken, waarin het ene land zich richt op de vroege fase van experimentatie (fundamenteel onderzoek), en het andere land zich richt op ontwikkeling van veelbelovende richtingen (toegepast onderzoek en ontwikkeling).

...gericht op kennisontwikkeling

Als een Nederlands missiegericht klimaat-R&D beleid aansluit bij de huidige praktijk van R&D-beleid, zou het voor een belangrijk gedeelte gericht zijn op de fondsen die nu ingezet worden voor algemene kennisontwikkeling, met name bij de universiteiten. Als dat niet zou gebeuren, wordt bij voorbaat driekwart van het Nederlandse publieke R&D budget uitgesloten. Dat suggereert ook dat Nederland zich in internationaal opzicht zou kunnen specialiseren in het vroege stadium van technologische experimentatie.

Waar het ministerie van OCW traditioneel universitaire middelen verdeelt, ligt de regie in het klimaatbeleid bij EZK.

Het aansturen van universiteiten en andere algemene kennisinstellingen op een specifieke klimaatmissie zal een breuk met bestaande procedures en instituties vereisen. Waar het ministerie van OCW traditioneel universitaire middelen verdeelt, ligt de regie in het klimaatbeleid bij EZK. En waar universiteiten traditioneel academische vrijheid en excellentie van het onderzoek hoog in het vaandel hebben, vereist de klimaatmissie vooral ook inhoudelijke sturing (door de regievoerder) op economische doelen. En waar de traditionele manier van inhoudelijke aansturing van universiteitsonderzoek (het NWO-model) leidt tot een hoge werkdruk met geringe kans op succes, vereist de klimaatcrisis vooral snelle en efficiënte actie.

De extra investeringen in de Nederlandse kennisinfrastructuur waar organisaties zoals de VSNU en de KNAW om vragen zouden een goede start zijn voor een Nederlands missiegericht klimaat-R&D beleid. Het valt te verwachten dat zo’n Nederlands initiatief ook in de EU enthousiasme zal oproepen. Om dit te verwezenlijken is echter wel een nieuwe en sterke organisatie van het beleid nodig,vooral voor de inhoudelijke aansturing van universitair onderzoek, zowel op Europees als nationaal niveau.

Op weg naar klimaatonderzoekfonds

Ik stel daarom voor om dit beleid vorm te geven door middel van het instellen een Nederlands klimaatonderzoekfonds. Het fonds krijgt specifieke doelstellingen in de vorm van het ontwikkelen van klimaattechnologie op gebieden die met de Europese partners gecoördineerd worden. Het fonds zet niet in op concurrentie tussen universiteiten (en andere instellingen), maar verdeelt geld over de universiteiten, die ieder, intern, projecten kunnen voorstellen die vorm geven aan de doelstellingen van het fonds. Het bedrijfsleven en andere maatschappelijke partners worden in het onderzoek betrokken, onder meer door cofinanciering. Technologische doelstellingen en de selectie van projecten worden gaandeweg bijgesteld, op basis van concrete resultaten en ontwikkelingen in de maatschappij.

Voetnoot: