Op naar een nieuw sectorspecifiek innovatiebeleid

Heroriëntatie innovatiebeleid

Het rapport van de door European Union’s Horizon 2020 research and innovation programme gefinancierde project Industrial Innovation in Transition (IIT) geeft, onder meer, een systematische analyse van de invloed van trends in innovatiebeleid op het ontwerp en de uitvoering ervan, in de lidstaten van de Europese unie. Een interessante verschrijving in de inleiding van het rapport is dat “[..] new practices have improved the innovation capabilities of companies and but present new challenges to traditional innovation policy instruments ” (onderstreping toegevoegd). Het is alsof de auteurs zich middenin de zin bedachten dat die nieuwe trends niet zozeer een uitbreiding maar vooral een verandering van het beleidsinstrumentarium nodig maken. Een heroriëntatie, wellicht. In ieder geval dringt uit de in het rapport beschreven landenprofielen het beeld zich op dat innovatiebeleid internationaal als belangrijk wordt gezien; vele doelstellingen heeft; en door landen op verschillende wijzen wordt ingevuld. De lezer van dit op zich lezenswaardige rapport vraagt zich al snel af hoe alle bouwstenen van nationale innovatiebeleidsmaatregelen nu uitpakken voor, zeg, welvaart en welvaartsgroei.

In een doorlichting van het Innovatie- en Ondernemingsklimaatbeleid (I&O) van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK), op maar liefst 65 beleidsinstrumenten, stelt onderzoeksbureau Dialogic (2015) dat het vanwege methodologische knelpunten onmogelijk is om tweede- en derde-orde effecten van innovatiebeleid (zoals beter concurrentievermogen en hogere welvaart) te meten. Dat wil zeggen, organisaties die van de instrumenten gebruik maken investeren meer in innovatie. Maar of dat aan de economische groei van de BV Nederland bijdraagt, dat weten we niet. De auteurs van het rapport vragen zich zelfs hardop af of EZ het aantonen van deze uiteindelijk doelen wel moet ambiëren.

Effect innovatiebeleid onduidelijk 

Inzicht in het effect van innovatiebeleid kan worden verkregen door een vergelijking van landen, op hun economische prestaties en hun scores op concurrentievermogen. Concurrentievermogen, in de definitie van Porter, weerspiegelt immers het vermogen van landen om een omgeving te bieden die het bedrijven mogelijk maakt sneller te innoveren dan andere landen; die definitie is identiek aan die van I&O. Uit diverse studies (zie bijvoorbeeld Petrylé, 2016) blijkt dat er geen systematisch positieve relatie tussen economische prestaties (economische groei, of weerstandsvermogen in crisistijd) en scores op concurrentievermogen. Dat ondanks het gebrek aan empirische ondersteuning toch alle landen in het IIT-onderzoek vele middelen inzetten om innovatie te bevorderen in de hoop op welvaartgroei, doet mij denken aan een artikel over de effecten van EPO in de topsport (Brouwer et al. 2009). Niet dat het toepassen van innovatiebeleid op één lijn staat met het gebruik van prestatiebevorderende middelen met lange-termijn negatieve gevolgen, integendeel, maar meer omdat de conclusies van het onderzoek haaks staan op de praktijk. De conclusies zijn, kort gezegd, dat je van EPO helemaal niet harder gaat fietsen. Toch was er een tijd dat vrijwel alle renners met de ambitie om te winnen EPO en/of andere verboden middelen gebruikten. Waarom zouden ze dat doen? De auteurs geven daarvoor diverse mogelijke verklaringen. Enkele van die verklaringen zijn intergenerationele overdracht; bevestigingsvertekening; congruentietheorie; conformiteit; en collective story telling. Spelen die verklaringen ook bij innovatiebeleid een rol? De congruentietheorie bijvoorbeeld stelt dat informatie die binnen de bestaande opvattingen valt, meer aandacht krijgt dan informatie die daarbuiten valt. Samen met collective story telling kan dat al snel leiden tot de in het IIT-rapport geschetste landenprofielen.

Een nieuw reveil

In een interview in 2010 stelde Prof. Dr. Arie van der Zwan , een nestor van het Nederlandse industriebeleid, dat het tijd was voor een nieuw industrieel reveil. Enkele kernpunten in het betoog van Van der Zwan zijn: het speuren naar groeisectoren waar de kiem voor groei al is gelegd; niet kiezen voor hetgeen alle omringende landen ook al doen; en de noodzaak van visie en elan. Van der Zwan memoreert hoe hij samen met voormalig Shell-topman Gerrit Wagner, export- en productiestatistieken uitploos op zoek naar nieuwe mogelijkheden. Dit resulteerde, in 1980, in het WRR-rapport Plaats en Toekomst van de Nederlandse Industrie. Het rapport is, bijna 40 jaar later, verrassend actueel, ook omdat expliciet aandacht wordt geschonken aan niet-economische aspecten, zoals het milieu.

Leer van exportgroeicijfers

Zonder het huidige arsenaal aan instrumenten van innovatiebeleid te kort te doen, lijkt het verstandig terug te gaan naar de door Van der Zwan gelegde basis. Het werken vanuit statistieken is niet nieuw. Ook Michael Porter keek naar exportcijfers, bij het selecteren van sterke sectoren. Een veelgebruikte methode om exportstatistieken systematisch uit te pluizen, is de zogenoemde shift-share analyse, waarin de groei van de export wordt ontleed in componenten. Een bron van groei is autonome groei waarin de export (bij een gegeven marktaandeel) met de markt meegroeit. Een andere bron van groei, is groei van het marktaandeel van het land (bij een gegeven marktomvang). De derde bron van groei is een gecombineerd effect: stijgende marktaandelen, in groeimarkten. De laatste twee bronnen weerspiegelen het concurrentievermogen van het land, als het vermogen om marktaandeel te winnen; en het vermogen van land om marktaandeel te winnen, juist in groeimarkten. Het ontleden van exportgroei in componenten is om meerdere redenen van belang. Allereerst omdat de diverse bronnen van groei te relateren zijn aan verschillende beleidsinstrumenten. Maar ook omdat concurrerende landen sterk uiteenlopende patronen vertonen. Dat laatste heeft ook te maken met verschillen in de structuur van de economieën. Of, in de woorden van het WRR-rapport, sectorstructuur en groei hangen samen.

Nederland is koploper in de tweede bron van groei: het verhogen van het aandeel in bestaande markten. 

Een conclusie uit shift-share analyses is dat Nederland koploper is in de tweede bron van groei: het verhogen van het aandeel in bestaande markten. Het is interessant dat Van der Zwan in het WRR-rapport nadrukkelijk wijst op de voordelen voor nieuwkomers: zij kunnen zich vergaand specialiseren; zich toeleggen op groeimarkten; en zich van de modernste middelen voorzien. Nederland, als relatief klein land, met een belangrijke rol in internationale ketens, is kennelijk in staat deze voordelen te gelde te maken.

Het WRR-rapport wijst op het belang van statistische gegevens voor studies naar de sectorstructuur. Door de veel betere beschikbaarheid van gegevens nu, ten opzichte van de jaren tachtig van de vorige eeuw toen Van der Zwam zijn rapport schreef, is het mogelijk om deze analyse te verfijnen, bijvoorbeeld door binnen sectoren te zoeken naar snelgroeiende bedrijven, en naar de rol van grote (binnenlandse of buitenlandse) multinationale ondernemingen en hun strategieën in (internationalisering van) innovatie. Wat betreft de rol van buitenlandse multinationals, is het goed te wijzen op studies die de aandacht die Michael Porter aan in het land gevestigde ondernemingen nuanceren. Onder andere Davies en Ellis (2000) wijzen erop dat het vermogen van een land om te concurreren niet alleen afhangt van ondernemingen voor wie dat land de thuishaven is. Nederland, een relatief klein land met – onder andere – een logistieke sector die globale waardeketens ondersteunt, zal altijd moeten nadenken over zijn optimale rol in globale waardeketens. Dat Nederlandse bedrijven daarin creatief zijn, kan worden geïllustreerd met het Nederlandse voetbal. Een bijzaak, maar wel een belangrijke. Ondanks de marginale positie van de Nederlandse voetbalcompetitie, en van de clubs in die competitie, is het nationale voetbalelftal internationaal concurrerend. En ook al is het moeilijk voor Nederlandse clubs om aan te haken bij de wereldtop, zij hebben wel degelijk een rol in de globale industrie die voetbal is.

Coördinerende rol EZK

Hoe dan ook, het is onwaarschijnlijk dat zelfs uit een verfijnde analyse van statistieken automatisch een meer gerichte keuze voor (top)sectoren en een optimale mix van beleidsinstrumenten voor sectoren voortvloeien. Maar een dergelijke analyse biedt wel een objectief aanknopingspunt voor het legitimeren van doelmatig en doeltreffend beleid. Onder legitimeren kan, naast de theoretisch onderbouwing, ook worden begrepen, het vinden van een draagvlak voor het te voeren beleid. Het is aannemelijk dat het in het huidige tijdsgewricht niet mogelijk is de aanpak van Van der Zwan en Wagner te repliceren. Waar Van der Zwan in het genoemde interview pleit voor de rol van “iemand met veel gezag”, en het belang benadrukt van onderstromen geleid door een kleine groep mensen, ligt het nu meer voor de hand om de coördinerende rol te leggen bij het ministerie van Economisch Zaken en Klimaat (EZK). Varisli (2018) plaatst de aanpak van Van der Zwan in historisch perspectief. In een complexe situatie, met veel belanghebbenden, is de uitdaging om snel en daadkrachtig een gezamenlijke visie te ontwikkelen, vorm te geven met sectorspecifiek beleidsinstrumenten, en uit te voeren. De coördinerende rol van EZ zou de rol kunnen zijn van de moderator die actief participeert door het inbrengen van relevante informatie, en zoekt naar consensus. Te denken valt aan een aanpak die gelijkenissen heeft met de ooit door de Rand Corporation geïntroduceerde Delphi-methode. In deze opzet is het de rol van EZK om, per sector, geselecteerde belanghebbenden te voorzien van relevante statistische informatie, en in verschillende ronden de toekomst en plaats van de sector te schetsen, met concrete doelstellingen en het optimale beleidsinstrumentarium. En het is, voor de legitimiteit van het beleid, van belang om in deze opzet uit te gaan van de beoogde (2^e- en 3 ^e-orde) effecten. Uiteindelijk kan het niet zo zijn dat de onderbouwing van het beleid een “geloofskwestie” is (Varisli, 2018: 71), of overgeleverd is aan collective story telling. Het dan maar niet meten van effectiviteit en doelmatigheid, zou een onderbenutting zijn van de waardevolle inzichten die statistische data bieden. Het ministerie van EZK kan in zijn innovatiebeleid deze data gebruiken als startpunt van het beleid, en als instrument voor de evaluatie van het beleid.

Verschuif van algemene naar sectorspecifieke instrumenten

De hier voorgestelde aanpak zal niet altijd gemakkelijk zijn, alleen al omdat het onmogelijk is volledige consensus te bereiken tussen alle belanghebbenden. Echter, door de systematische aanpak, de betrokkenheid van alle groepen van belanghebbenden, en het afstemmen van beleidsinstrumenten op de behoeften van de sector, zal het draagvlak groeien. Dit impliceert een verschuiving van algemene en fiscaal georiënteerde instrumenten naar sectorspecifieke, reële instrumenten.

Om de gedachten te bepalen, recent laaide de al langer lopende discussie over kringlooplandbouw weer op, met een voorstel om het aantal varkens en kippen te halveren, om zo de uitstoot van stikstof te reduceren. Tegenstanders van het voorstel wijzen op het economische belang (export), en op de gevolgen voor bedrijven in de sector. Voorstanders wijzen, naast de noodzaak om de uitstoot van stikstof te reduceren, ook op de mogelijke positieve economische gevolgen. Op langere termijn kan, bijvoorbeeld, lagere export worden gecompenseerd door het exporteren van kennis op het gebied van kringlooplandbouw. In een interview in 2018 zegt Tjeerd de Groot (D66) : “Je ziet dat het debat over voedsel sterk gepolariseerd is. [..]. Beide kampen hebben cijfers die het eigen gelijk aantonen. Ze komen niet tot elkaar en praten langs elkaar heen. Van een totaalplaatje is geen sprake, wel van deeloplossingen. De politiek is verdeeld, de overheid trekt zich terug en het bedrijfsleven toont onvoldoende leiderschap, waardoor problemen veel te laat opgepakt worden en ‘issue’ voor ‘issue’ geregeld”. Zonder in deze discussie stelling te willen of kunnen nemen, geeft het citaat wel aan waar het knelpunt ligt: de coördinerende rol ontbreekt, terwijl het hier gaat om een sector waarin Nederland internationaal vooroploopt. Hoewel huidige beleidsinstrumenten wellicht op korte termijn effectief zijn, in eerste-orde effecten (meer investeringen in innovatie), is het zeer de vraag of ze ook de lange-termijn plaats van deze sector waarborgen. Ik denk dat Van der Zwan dit bedoelt, als hij spreekt over visie en elan.

Het knelpunt in de kringlooplandbouw: de coördinerende rol ontbreekt, terwijl het hier gaat om een sector waarin Nederland internationaal vooroploopt. 

Zoals gezegd blijkt uit shift-share analyses van de internationale handel dat Nederland, in vergelijking met concurrerende landen, het grootste deel van zijn groei behaalt uit het vergroten van zijn aandeel op bestaande markten. Hoewel het zeer wel mogelijk is dat een deel daarvan voortkomt uit het ontwikkelen van revolutionair nieuwe technologieën, is het aannemelijker dat deze bron van groei toch vooral te maken heeft met twee andere factoren. De eerste factor is het vermogen van Nederland om te innoveren door de aanpassing en toepassing van bestaande technologieën, en ten tweede de rol van Nederland (en Nederlandse) bedrijven binnen internationale waardeketens. Bij die laatste factor kan het gaan om Nederlandse bedrijven die deel uitmaken van buitenlandse multinationals, maar het kan ook gaan om zelfstandige Nederlandse bedrijven die een internationale waardeketens ondersteunen. De aantrekkingskracht van Nederland is, naast de strategische locatie, gelegen in het hoge opleidingsniveau. Edler en Fagerberg (2017) benadrukken nog eens dat innovatiebeleid een zaak is van afstemming tussen verschillende delen van de overheid. Naast EZK, speelt in deze context ook het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen een belangrijke rol. En als het gaat om – naast het ontwikkelen van nieuwe technologieën – ook om toepassing en aanpassing van bestaande technologieën, dan gaan de gedachten vooral ook uit naar de rol van hogescholen. Het wekt mijn verbazing dat juist bij hogescholen de rol van onderzoek ondergeschikt, en in elk geval ondergewaardeerd is. In navolging van andere landen, maken onze hogescholen dan wel gretig gebruik van de mogelijkheid om zich te profileren met het Engelse equivalent universities of applied sciences, maar tegelijkertijd zegt de wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (de WHW) dat het verlenen van de graad van doctor is voorbehouden aan universiteiten - universities of applied sciences niet inbegrepen. Misschien niet onoverkomelijk, what’s in a name zou je kunnen zeggen, maar het is wel een negatief signaal. Waar Van der Zwan zich sterk maakt voor de rol van economen, ingenieurs en wetenschappers bij de totstandkoming van industriebeleid (en wat we tegenwoordig als innovatiebeleid aanduiden, zie Edler & Fagerberg, 2017), zou die groep expliciet ook plaats moeten bieden aan vertegenwoordigers van hogescholen met een opgewaardeerde - of beter, een gewaardeerde - onderzoekstaak. Een soortgelijk argument geldt overigens ook voor het in de discussie betrekken van private instellingen voor (hoger) onderwijs, zoals business schools; Nederland kent een aantal hoogwaardige business schools die zich veel meer dan nationale universiteiten en hogescholen richten op het internationale speelveld, en bovendien uitstekende banden hebben met het internationale bedrijfsleven. In het algemeen geldt dat de cultuurverschillen tussen bedrijven en op winst gerichte, private onderwijsinstellingen geringer zijn dan die tussen bedrijven en op wetenschappelijke publicaties gerichte universiteiten. Voor hogescholen en business schools, is kennisvalorisatie meer dan voor universiteiten een tweede natuur.

Referenties:

Brouwer, B., Lodewijkx, H.F.M. en Kuipers, H. (2009). Dopingbekentenis langs de wetenschappelijke meetlat. Sportpsychologie Bulletin, 20, 24-37.

Davies, H. & P.D. Ellis (2000), Porter’s ‘Competitive Advantage of Nations’: Time for a Final Judgment? Journal of Management Studies , 37(8): 1189-1213.

Dialogic (2015). Innoveren en ondernemen met beleid.

Edler, J. & Fagerberg, J. (2017). Innovation policy: what, why, and how. Oxford Review of Economic Policy, Volume 33, Number 1, 2017, pp. 2–23

Petrylé, V. (2016). Does the Global Competitiveness Index Demonstrate the Resilience of Countries to Economic Crises? Ekonomika, Vol. 95(3), pp. 28-36.

Varisli, M. (2018). Grenzen aan de groei? Universiteit van Amsterdam.

WRR, (1980), Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie, WRR-rapport no. 18, Den Haag.