Naar een nieuw Fonds Economische Structuurversterking

Spaarverslaving bij overheidsinstellingen: spiegelbeeld van een Dutch disease?

Onder economen heerst een brede consensus dat Nederland in haar begrotingsbeleid een te restrictief beleid voert. Natuurlijk, wanneer elk jaar op Prinsjesdag de Minister van Financiën met de begrotingsplannen van het kabinet naar de Tweede Kamer komt, kan hij – het zijn tot nu toe altijd mannen geweest – verwijzen naar de lege Nederlandse schatkist zoals destijds Gerrit Zalm met enig sarcastisch genoegen placht te doen. Het is het voorrecht van de Minister van Financiën: telkenmale er in de Ministerraad een claim door één van zijn collega’s op tafel wordt gelegd, te mogen roepen: “geen geld”. Tezelfdertijd is het ook illustratief voor het ontbreken van een lange termijn overheidsbeleid terwijl een hele reeks ontwikkelingen: klimaatverandering, energietransitie, artificiële intelligentie, achterblijvende productiviteitsgroei, toename zzp'ers hier steeds meer om vragen. Tot op heden, scoorde de Minister van Financiën, uit welke politieke familie hij ook kwam, goed bij zowel de burger als de vaderlandslievende media met een strak begrotingsbeleid. Ondersteund door de CPB-rekenmeesters, herleidde het begrotingsbeleid zich toch vooral tot een jaarlijks accountantsbeleid: in hoeverre kunnen de voor het volgende jaar geplande uitgaven voldoende afgedekt worden door de voorziene inkomsten, rekening houdend met de op dat moment meest betrouwbare macro-economische voorspellingen. Daarbij kon tot voor kort ook verwezen worden naar Brussel en de Europese beleidsregels. Maar sinds kort beantwoordt Nederland aan alle Europese begrotings- en staatsschuldnormen. Meer nog, de laatste jaren kon de overheidsbegroting rekenen op omvangrijke meevallers: een hogere groei dan verwacht en dus hogere belastinginkomsten en minder werkloosheidsuitkeringen.

De intrinsieke gedragsneiging tot sparen heeft zich verspreid doorheen vele geledingen van het Nederlandse overheidsbestel.

Gelukkig realiseert het huidige kabinet zich dat, geconfronteerd met de grote maatschappelijke uitdagingen waar de Nederlandse samenleving voor staat, het hebben van een begrotingsoverschot in zekere zin onverantwoord is. Zoals de gepensioneerde die verwoed verder spaart ook al is de rente praktisch nul en bijvoorbeeld niet investeert in het duurzaam maken van het eigen, reeds afbetaalde huis, leek de Nederlandse overheid tot voor kort verder te willen sparen ondanks de lage, nu zelfs negatieve rente. Mijn eerste stelling is dan ook dat het hebben van een omvangrijk begrotingsoverschot in de huidige context van grote maatschappelijke uitdagingen op eenzelfde negatieve manier beoordeeld zou moeten worden als het hebben van een omvangrijk begrotingstekort. De intrinsieke gedragsneiging tot sparen heeft zich verspreid doorheen vele geledingen van het Nederlandse overheidsbestel. In de Commissie Van Rijn wordt bijvoorbeeld gepleit om naast de bestaande ondergrens, ook een bovengrens voor solvabiliteit in te voeren bij hogere onderwijsinstellingen [1] wat de Commissie op de nodige kritiek vanuit de universitaire wereld opleverde. Het houden van een begrotingsoverschot geeft zekerheid in een onzekere toekomstige financiële wereld, geen gedoe van controle en toezicht, een garantie van vrijheid van handelen. Maar daar waar de burger met een spaarverslaving “once you start saving, it’s easier to keep going” vooral de eigen levensstijl en –gewoontes beïnvloedt, leidt dit gedrag bij de overheid tot een gevoel van maatschappelijke onverantwoordelijkheid.

Van FES naar FDS: beleggen in een nieuw Fonds Duurzame Structuurversterking

Daarbij valt op hoe belangrijk voor een geografisch klein land als Nederland de bestaande infrastructuur is zowel in omvang als in kwaliteit. Het hele stelsel van fysieke economische infrastructuur van water- en spoorwegen, kabels, pijplijnen en de ermee gepaard gaande economische diensten zoals waterbeheer, energie, transport, informatie en telecommunicatie, voorziening van drinkwater, afvalverwerking en sanitaire voorzieningen is verantwoordelijk voor 10 à 15 procent van Nederlands totale economische toegevoegde waarde. Die infrastructuur wordt in verhouding tot andere landen goed onderhouden middels een V&W infrastructuurfonds maar wordt gekenmerkt door technologische “locking in” met een intrinsieke neiging om bestaande infrastructuur steeds verder uit te bouwen.

Transities naar andere fysieke infrastructuur worden steeds moeilijker naarmate het netwerk verder uitgebouwd wordt en komen dikwijls slechts voort uit grote economische en technologische schokken (zie onder meer Kondratieffs analyse): op dit ogenblik onder druk van klimaatverandering en de ermee gepaard gaande noodzakelijke energietransitie. Dat kan tot op zeker niveau door omvorming van bestaande infrastructuur: het beter benutten van de transportcapaciteit van waterwegen [2] en spoorwegen die in hun inflexibiliteit steeds meer overbelast raken door toename in groene mobiliteit van zowel personen en goederen. Meestal zullen hier echter meer Schumpeteriaanse structurele veranderingen aan te pas moeten komen waarbij het bestaande netwerksysteem verdrongen wordt, anders wordt georganiseerd of vervangen wordt door andere nieuwe netwerken [3] .

Dit proces van creatieve destructie biedt kansen, ook voor nieuwkomers die nog niet vastzitten in bestaande infrastructuursystemen. De huidige lage, zelfs negatieve rente gekoppeld aan een in vergelijking mate nadere Europese landen, relatief lage overheidsschuld biedt volop kansen voor het aangaan van leningen op de kapitaalmarkt ter financiering van grote infrastructuurwerken. Daarbij biedt het klimaatakkoord een reeks aanknopingspunten die kunnen uitgroeien tot een heuse “new green deal”. Gedacht kan hierbij worden aan de oprichting van een nieuw Fonds Duurzame Structuurversterking, vergelijkbaar met het Fonds Economische Structuurversterking [4] uit de jaren 90. Het FES fonds is verantwoordelijk geweest voor een belangrijke reeks structuurversterkende maatregelen wat zowel de fysieke als kennisinfrastructuur (KIS) betreft. Gefinancierd uit aardgasbaten was het een methode om naast de fysieke structuurversterkende maatregelen (denk o.m. aan de Betuweroute, de HSL-Zuid, het Bereikbaarheidsoffensief Randstad (BOR), de Zuidas, etc.), ook een kennisversterkend beleid vorm te geven. Ondanks de in totale omvang relatief beperkte financiering van KIS binnen FES, heeft het wel een belangrijke impuls gegeven aan de versterking van toegepaste kennis in Nederland. In 2012 werd het fonds (jaarlijks zo’n 500 miljoen euro) opgeheven en verschoof het beleid richting generieke fiscale ondersteuning voor R&D.

Van de KIS of death tot een nieuw gefinancierd KIS

Met het verdwijnen van KIS, is ook de Nederlandse, directe overheidsfinanciering van onderzoek verminderd, en schommelt nu al een tiental jaar ver onder de afgesproken 1% Barcelona-norm [5] . De pogingen om met een 'revolving funding'-methode zowel op het niveau van Europa (zie onder meer de Risk Sharing Financial Facility geïntroduceerd onder het zevende Kaderprogramma in samenwerking met de EIB) als Nederland, de private financiering van R&D te activeren, hebben slechts effect gehad op dat toegepast onderzoek dat dicht bij de markt stond en dat op een relatief directe manier kon toegeëigend worden middels octrooien of andere intellectuele eigendom methodes.

Een nieuw KIS-fonds gebaseerd op leningen vanuit de kapitaalmarkt, zelfs met een negatieve rente, beantwoordt niet aan de behoefte om structuurversterkende maatregelen te realiseren op het hele gebied van kennisontwikkeling. Het voorstel voor een nieuw KIS-fonds is nu niet gebaseerd op aardgasbaten maar op begrotingsmeevallers.

In 2000, introduceerde de toenmalige Canadese staatssecretaris voor Financiën, Kevin Lynch, na zelf een periode staatssecretaris geweest te zijn voor Industrie, het idee om eind van het jaar alle begrotingsmeevallers in een investeringsfonds te stoppen voor investeringen in kennisinfrastructuur, eerder dan verdere afbouw van de staatsschuld. Het vormde de basis voor enkele grote infrastructurele kennisinvesteringen in Canada die de basis hebben gevormd voor de indrukwekkende inhaalslag die Canada gemaakt heeft op het gebied van kennisinvesteringen en het aantrekken van een groot aantal toponderzoekers naar Canadese universiteiten en onderzoekscentra. Nederland zou er goed aan doen nu de aardgasbaten er niet meer zijn, op eenzelfde manier begrotingsmeevallers te gebruiken voor lange termijn kennisinvesteringen.

Wat de vraag waarvoor deze kennisinvesteringen gebruikt zouden moeten worden, kan zonder meer verwezen worden naar de talrijke analyses op dit gebied. Reeds in 2012 bepleitte de AWT in haar rapport Kiezen voor de Kennissamenleving voor investeringen in kennis op vier gebieden: “Meer kennisinvesteringen zouden op de eerste plaats kunnen worden ingezet ter bevordering van productiviteitsontwikkeling en versterking van concurrentiekracht van in Nederland gevestigde bedrijven. Dit zou niet alleen moeten bijdragen aan economische groei als zodanig, maar ook aan de verduurzaming van onze economie en de structuurverandering die nodig is in het licht van de opkomst van de grote 'middle income' landen. Investeren in vernieuwing van onze economie is niet alleen in het private belang. Groei, vernieuwing en transformatie zijn collectieve belangen omdat het noodzakelijke voorwaarden zijn voor alle andere doelstellingen die een samenleving zich stelt.

Op de tweede plaats zouden meer kennisinvesteringen gericht kunnen worden ingezet voor het oppakken van maatschappelijke uitdagingen. Die zijn er genoeg en ze zijn ook zo urgent dat ze een grotere inzet te legitimeren. Het gaat daarbij om opgaven op het terrein van ecologische duurzaamheid (gerelateerd aan klimaatverandering, degradatie van het milieu, uitputting van grondstoffen en energievoorraden, verlies van biodiversiteit), en ook om opgaven op het gebied van sociale duurzaamheid (‘uitholling’ van de middenklasse, gevolgen van ontgroening en vergrijzing,van immigratie en integratie).

Collectieve middelen moeten vooral ingezet worden om het meedraaien aan de top te faciliteren. Kennis stroomt net als water van boven naar beneden.

Meer kennisinvesteringen kunnen op de derde plaats worden ingezet om de economische en maatschappelijke veerkracht van mensen te versterken. De manier waarop mensen tegenwoordig hun leven vormgeven, is anders dan hun ouders en grootouders dat deden. Meer mensen wisselen vaker van baan en van woonplaats, of zelfs van beroep en van partner, meer mensen werken als zelfstandige of als ondernemer. De onzekerheden waarmee mensen in hun leven worden geconfronteerd, zijn groter dan in het verleden. De bescherming die de maatschappij biedt tegen deze onzekerheden, is steeds beperkter.

Ten slotte kunnen meer kennisinvesteringen worden ingezet op een versterking van het hoger onderwijs en de wetenschap. We leven in een wereld waar kennis gemakkelijk grenzen oversteekt en waar kennisontwikkeling een proces in mondiale netwerken is. In een dergelijke wereld is een positie aan de frontlijn van de kennisontwikkeling absoluut noodzakelijk om nieuwe kennis te kunnen absorberen en te kunnen gebruiken. Daarom moeten collectieve middelen vooral ingezet worden om het meedraaien aan de top te faciliteren. Kennis stroomt net als water van boven naar beneden; de bron ligt hoog.” Hier valt weinig aan toe te voegen.

Belang van participatie van het bedrijfsleven: een KIS dividendbelasting?

Zoals in de VS met Bell Labs, was de invloed van private bedrijven op lange termijn fundamenteel onderzoek in de jaren ‘60 en ‘70 in Nederland uitzonderlijk met onder meer Philips’ beroemde onderzoekslaboratorium NatLab. Philips zelf is er misschien niet zo veel beter van geworden maar er zijn talrijke hightech bedrijven uit voortgekomen die van Nederland een technologisch hoogwaardig land hebben gemaakt. In de huidige financiële globale 'shareholder'-wereld lijken de meeste bedrijven het zich niet langer meer te kunnen veroorloven zelf lange termijn fundamenteel onderzoek uit te voeren.

De overheid investeert zijn meevallers, en het bedrijfsleven de door de overheid geheven dividendbelasting in een fonds ter versterking van de publieke kennisinfrastructuur.

Zoals overheidsinstellingen, hebben ook grote, beursgenoteerde bedrijven last van spaarverslaving. De neiging zal erin bestaan met de overtollige cashmiddelen concurrenten op te kopen waarmee de eigen machtspositie kan worden versterkt, aandelen op te kopen om zo minder afhankelijk te worden van de grillen van de beurs of hogere dividenden uit te betalen. Nieuwe investeringen in R&D zullen zich vooral richten op verdere ontwikkeling en de minder risicovolle projecten. De beschikbare publieke kennisinfrastructuur is dan ook van steeds meer wezenlijk belang geworden voor de kennisactiviteiten van het bedrijfsleven. Zoals in het KNAW (2018) rapport Wederzijdse Versterking aangegeven is in Nederland sprake van grote complementariteit tussen publieke en private R&D uitgaven. Veel van de kennis ontwikkeld in de publieke kennissector (universiteiten, academische medische centra, publieke research centra zoals de TO2’s) zal verder ontwikkeld en gebruikt worden door bedrijfsleven en overheid. Tezelfdertijd vormt de aanwezigheid van excellente publieke kenniscentra een belangrijke factor in de aantrekkingskracht van buitenlandse private R&D activiteiten.

Eerder dan een beleidsconcurrentiestrijd te voeren op het gebied van vennootschapsbelasting en afschaffing van de dividendbelasting, zou vanuit deze visie een dividendbelasting juist ingezet kunnen worden in een verdere versterking van de publieke kennisinfrastructuur. Uiteindelijk is het in het belang van de in Nederland gevestigde bedrijven, met name bedrijven die profiteren van de lokale toegang tot publiek onderzoek (inclusief hooggekwalificeerde opgeleide onderzoekers) en onderzoeksfaciliteiten (denk aan de campussen), om ook bij te dragen aan de financiering van zo’n onderzoek.

Waarom dan ook niet in samenspraak met het grote bedrijfsleven, een dividendbelasting invoeren die geoormerkt wordt voor het hierboven reeds vermelde nieuw KIS-fonds. De overheid investeert zijn meevallers, en het bedrijfsleven de door de overheid geheven dividendbelasting in een fonds ter versterking van de publieke kennisinfrastructuur.

Voetnoten:

Referenties:

AWT, Kiezen voor de Kennissamenleving. Opmaat voor een Politiek en Maatschappelijk Debat , Advies 42, januari 2012.

KNAW, 2018, Wederzijdse Versterking. Hoe publieke en private investeringen in onderzoek en ontwikkeling samenhangen , Amsterdam.

Velzing, E-J., 2013, Innovatiepolitiek: Een reconstructie van het innovatiebeleid van het ministerie vanEconomische Zaken van 1976 tot en met 2010 . Delft: Eburon.