Kwetsbare zzp-ers verdienen bescherming, maar hoe?

Tweedeling arbeidsmarkt

De snel opgelopen tweedeling op de Nederlandse arbeidsmarkt tussen flexibele arbeid en arbeid in vast dienstverband roept op twee gronden klemmende beleidsvragen op: vraagt gezond paternalisme om ingrijpen en is hier sprake van ongewenste prijsconcurrentie? Volgens de Perspectiefnota 2016 heeft nu ongeveer een kwart van de werknemers een flexibele arbeidsrelatie en zijn er zo’n 800.000 zelfstandigen zonder personeel. Bij de zzp-ers beloopt de groei 250.000 in tien jaar tijd.

De vlucht naar flexibilisering kan in verband worden gebracht met structurele ontwikkelingen in deelconomie. Aan de vraagzijde van de arbeidsmarkt is de onzekerheid in vele branches enorm toegenomen. Snelle ontwikkelingen in de techniek, in nationale en internationale concurrentie verhoudingen, in preferenties van consumenten en de ongedurige bezuinigingsdrift van de overheid ondermijnen de voorspelbaarheid van afzet en budgetten. Bedrijven en (semi-)publieke organisaties proberen die onzekerheid af te wentelen op andere bedrijven en op werknemers. Vaste banen, met ontslagbescherming, zijn in dat perspectief niet aantrekkelijk. Doelmatige organisatievormen zijn veranderd. Zowel binnen als buiten ondernemingen wordt meer projectmatig gewerkt en voor allerlei taken en functies is het niet langer optimaal om uitvoerders binnen een bedrijf in vaste dienst te hebben. Er is, met andere woorden, bij bedrijven een reële behoefte aan meer flexibiliteit.

Aan de aanbodzijde bestaat ook een reële behoefte aan meer vrijheid, meer autonomie, meer afwisseling, meer ruimte om het werk in te passen in een gewenst leefpatroon. De nota IBO Zelfstandigen zonder personeel (Ministerie van Financiën 2015) geeft duidelijk aan dat de meerderheid van de zzp-ers tevreden is met hun status: niet meer dan 10% geeft aan liever in loondienst te willen werken. Zzp-ers vormen een zeer dynamische groep. In 2013 zijn er 207 duizend gestart en 130 duizend zzp-ers gestopt. In 2011 kwam 16% van de starters uit werkloosheid, 6% uit bijstand en 9% uit arbeidsongeschiktheid. Voorzover dit starters zijn die zich kansloos achten voor loondienst gaat het om bijna een derde van de starters.

Zzp-ers als antwoord op knelpunten

Institutionele factoren zijn een stimulans voor de groeiende tweedeling. Als ontslagbescherming een knelpunt vormt voor de behoefte aan flexibiliteit zoeken werkgevers een uitweg in meer flexibele arbeidsrelaties. Als flexwerkers aanzienlijk goedkoper zijn dan vaste krachten zal de vraag verschuiven ten gunste van flexwerkers. De ruimte voor prijsverschillen is hier aanzienlijk. Bij gelijk netto besteedbaar inkomen is een werknemer zo’n 25 tot ruim 40% duurder dan een zzp-er die in de tarieven reserveringen opneemt voor pensioen, ziekte, arbeidsongeschiktheid en leegloop; zonder die reserveringen bedraagt het verschil zo’n 40 tot 80%, afhankelijk van het functieniveau (IBO nota). Dit verschil staat dus open voor onderhandelingen tussen werkgever en werknemer. Een werknemer met een sterke marktpositie kan dit verschil naar zich toehalen en zich de reserveringen gemakkelijk permitteren, een werknemer met zwakke marktpositie zal onder druk staan om ze te laten schieten.

Verplicht verzekeren?

Is er reden om zzp-ers tegen zichzelf te beschermen en hen verplicht voorzieningen op te leggen die ook voor werknemers gelden? Veel zzp-ers hebben geen verzekering tegen arbeidsongeschiktheid omdat ze de commerciële aanbiedingen te duur vinden. Wellicht speelt zelfselectie hier een rol en kiezen alleen zzp-ers met hoog risico voor een verzekering. Gezond paternalisme, met een verplichte verzekering onder passende voorwaarden kan hier verbetering brengen. Veel zzp-ers hebben geen aanvullende pensioenverzekering en zijn aangewezen op AOW en eigen vermogensvorming. Over de noodzaak om op paternalistische gronden een verplichte pensioenregeling op te leggen kan verschillend worden gedacht. Het is uit vele bronnen bekend dat mensen hun toekomstige behoeften vaak slecht inschatten, er te weinig voorzieningen voor treffen, daar later spijt van hebben en dan een beroep op anderen moeten doen. Velen zijn dan ook achteraf tevreden dat ze onder een verplichting werden gesteld. Daar staat tegenover dat veel zzp-ers juist bewust hebben gekozen voor hun zelfstandige status, met alles wat daar aan vast zit, dat ze zeker op latere leeftijd wel degelijk vermogen hebben opgebouwd en dat hun inkomensterugval bij pensionering weliswaar groter is dan bij werknemers, maar niet dramatisch (een terugval tot 74 versus 83% in bruto huishoudinkomen voor huishoudens met en zonder zelfstandigen, IBO rapport, p. 19). In 2007 spaarde 59 procent van de zzp’ers voor een pensioen dat neer zou komen op meer dan 70 procent van het huidige bruto jaarinkomen. De groep zzp-ers kan zeker niet in zijn geheel worden afgeschilderd als kwetsbaar en behoeftig. Het probleem is vooral dat de groep zeer heterogeen is in marktpositie, inkomen en vermogen.

Concurrentievoordeel

Zoals boven geadstrueerd leidt het gebrek aan verplichte voorzieningen voor zzp-ers tot een enorm potentieel tariefvoordeel ten opzichte van werknemers. In hoeverre hiervan gebruik wordt gemaakt is niet precies bekend, maar het ligt voor de hand dat hoogwaardige specialisten meer invloed hebben op hun tarief dan werknemers op het laagste vaardigheden niveau (zie ook IBO rapport, p 44). Vooral aan de onderkant van de verdeling zal de ongelijke marktmacht van werkgever en werknemer tot ongewenste situaties leiden: vervanging van vaste werknemers door zzp-ers (en andere flexwerkers) en loondruk op zzp-ers om bij absentie van vergoedingen voor arbeidsongeschiktheid, pensioenopbouw en leegloop een lager loon te incasseren. Hiermee creëert de werkgever in feite prijsdiscriminatie: verschillende prijzen voor dezelfde dienst. Hoogwaardige zzp-ers kunnen hun eigen tarieven stellen, laagwaardige zzp-ers zijn uitgeleverd aan wat de werkgever dicteert. Een open vraag is hierbij in hoeverre de werkgever zich verrijkt door exploitatie van marktmacht dan wel de druk van concurrentie op zijn afzetmarkt noodgedwongen doorgeeft aan zijn arbeidsmarkt en goedkope zzp-ers inzet als vervangers van werknemers in (vaste) loondienst.

Hoogwaardige zzp-ers kunnen hun eigen tarieven stellen, laagwaardige zzp-ers zijn uitgeleverd aan wat de werkgever dicteert.

Met name voor de onderste laag van zzp-ers valt het probleem van ontbrekend pensioen dus samen met een probleem van loonconcurrentie en loondruk. Voor zover het pensioenprobleem ontstaat door kortzichtigheid is paternalisme een oplossing, voor zover het probleem ontstaat uit lage tarieven is het vergelijkbaar met de situatie van potentiële loondruk door niet-gebonden werknemers bij afsluiting van een CAO. Dit is geregeld met wettelijke steun voor de CAO: die geldt ook voor niet-vakbondsleden en kan met algemeen verbindend verklaring eveneens bindend worden voor niet-aangesloten bedrijven. Zo lijkt het een optie om kortzichtigheid en ongewenste loonconcurrentie tegelijkertijd aan te pakken met een algemeen verbindend verklaring van pensioenregelingen. Dat zou ook passen in de systematiek van de Nederlandse instituties op de arbeidsmarkt.

Er is in Nederland geen wettelijke pensioenplicht, maar pensioenregelingen in een cao zijn wel bindend voor elke werknemer in het domein van die CAO en de Minister van Sociale Zaken kan het bereik uitbreiden door algemeen verbindend verklaring voor de gehele bedrijfstak. Zo zou de Minister van Sociale Zaken ook uitbreiding van de pensioenplicht kunnen opleggen aan nader gedefinieerde kwetsbare groepen zzp-ers. Kwetsbaarheid kan worden gedefinieerd aan de hand van loonniveau of functieniveau. Gedeeltelijke uitbreiding van cao’s naar zzp-ers is wellicht niet handig als zzp-ers actief zijn in verschillende cao – domeinen. In dat geval lijkt een speciaal fonds voor zzp-ers praktischer. De keuze van pensioenfonds kan ook aan de zzp-er zelf worden overgelaten. Met een verplichte pensioenregeling voor de meest kwetsbare groep wordt een paternalistische ondersteuning gegeven aan een groep die dat het meest nodig heeft. De premie komt expliciet op de kostennota te staan, en dat kan de tariefafspraken beïnvloeden. Maar zeker is dat allerminst. Als de werkgever die kosten volledig afwentelt op de zzp-er is het loonverschil met werknemers nog niet veranderd. In dat geval ligt het meer voor de hand om minimumtarieven voor laag betaalde werkzaamheden op te leggen. Als minimumlonen, maximumhuren en minimummelkprijzen mogelijk zijn zou dit legitiem moeten zijn, maar het vraagt om zeer gedetailleerd ingrijpen en controleren.

Een oplossing voor het probleem van de heterogeniteit kan worden gevonden door een verplichte keuze op te leggen aan zzp-ers om al dan niet deel te nemen aan een pensioenregeling. Daarbij moet de zzp-er nadrukkelijk worden geconfronteerd met de consequenties van zijn/haar keuze. De consequenties moeten toegespitst worden op de eigen situatie, met verwachte pensioenen onder alternatieve scenario's (noodgedwongen onder de heikele veronderstelling van ongewijzigd overheidsbeleid). Dat lost uiteraard het probleem van loonconcurrentie en loondruk niet op. Daar is een verplicht pensioen gewoon geen geschikt instrument voor en daar zijn aanvullende maatregelen voor nodig

Werkgevers meer macht

De druk op werknemers om steeds meer flexibiliteit te accepteren is een duidelijke manifestatie van verschoven machtsverhoudingen. Recessie en oplopende werkloosheid brengen op zich al een verschuiving ten gunste van werkgevers. Dat is nog versterkt door de uitholling van de vakbeweging door dalend ledental. Sinds 2009 is het aantal leden gedaald met 8 procent (waarvan 6% sinds 2012) terwijl de beroepsbevolking in die periode toenam met 1 procent. De machtsverschuiving heeft werkgevers in staat gesteld om toegenomen onzekerheid en volatiliteit af te wentelen op werknemers. Op macro-economisch niveau blijkt het succes uit de gedaalde “alternatieve” arbeidsinkomensquote. De Nederlandsche Bank heeft een alternatieve AIQ gepresenteerd, waarbij gecorrigeerd wordt voor een te hoog toegerekend arbeidsloon van zelfstandigen. DNB is uitgesproken positief over de financiële positie van Nederlandse bedrijven: “De alternatieve AIQ bevindt zich al geruime tijd onder zijn langjarig gemiddelde (1995-2015). ….De winstgevendheid van niet-financiële vennootschappen ligt momenteel echter boven het langjarig gemiddelde (1995-2015), wat meer in lijn is met het beloop van de alternatieve AIQ. Gemiddeld genomen is de solvabiliteit van bedrijven na de crisis ook verbeterd. Daarnaast is de concurrentiepositie van het bedrijfsleven sinds de crisis vrij gunstig.” (DNB, 2016) Na 2003 is de alternatieve AIQ gedaald van 78 naar 72; vanaf 2007 volgde stijging naar 74, nog steeds duidelijk beneden het niveau van 1995-2003. Het is dus niet vol te houden dat de werkgevers collectief met de rug tegen de muur staan, maar voor sommige individuele bedrijven is dit wel degelijk het geval. Bovendien zijn ook intern de verhoudingen verschoven. De toplaag in het management heeft een enorme sprong in beloning gemaakt die niet kan worden gerechtvaardigd door navenant toegenomen zwaarte van hun functies.

Omgaan met verschillen

De heterogeniteit aan zowel de vraag- als de aanbodzijde maakt het lastig om een uniforme regeling op te leggen. De variatie in omstandigheden vraagt eerder om decentralisatie en dat suggereert dat cao-onderhandelingen een geschikt gremium zijn om passende oplossingen te zoeken. Daar zijn ook voorbeelden van. In de Metalekro CAO 2015-2018 zijn bepalingen opgenomen over “niet in dienst zijnde werknemers”: natuurlijke personen die werkzaamheden verrichten in de onderneming van de werkgever waarmee zij geen dienstverband hebben. Voor werknemers met een bruto jaarloon niet hoger dan 60 000 euro wordt het salarisverschil met eigen werknemers beperkt tot plus of min 10%. Het salarisverschil wordt gemeten inclusief sociale verzekeringen en pensioenvoorzieningen. In de CAO Bouw & Infra zijn salarisschalen en andere arbeidsvoorwaarden integraal van toepassing verklaard op uitzendarbeid, en zijn regels opgenomen voor verplichte deelname aan het pensioenfonds. De vakbeweging kan ongewenste prijsconcurrentie (en een zwakke marktpositie van zzp-ers zelf) dus bestrijden in de cao-onderhandelingen, en zich daarbij richten op de specifieke omstandigheden.

Het probleem hierbij is echter precies de verzwakte positie van de vakbeweging. De afkalvende vakbeweging is niet in staat gebleken om het tij te keren. Een serieuze poging om de verrijking aan de management top te bezweren is niet ondernomen. De uitlaatklep van toegenomen marktonzekerheid en ontslagbescherming in flexwerkers en goedkope zzp-ers is werkgevers niet ontnomen. Dat is deels te wijten aan de afgenomen bereidheid van werknemers om lid te worden van een vakbond. Ook hier manifesteert zich afgenomen solidariteit: werknemers in een verzwakte positie worden bestreden door zzp-ers die zich zelfstandig kunnen redden.

Nieuw Sociaal Akkoord

De overheid zou zich kunnen inzetten om de balans te herstellen en de zwakkere partijen in de samenleving te ondersteunen. Dat hoeft niet te gebeuren in de vorm van een uniforme opgelegde regeling. Het kan, net als in de dramatische jaren tachtig, in de vorm van een Sociaal Akkoord. De regering zou in de SER moeten aandringen op de ontwikkeling van een basisconvenant dat in afzonderlijke cao’s kan worden uitgewerkt. Dat convenant zou in ieder geval moeten gaan over voorkomen van ongewenste prijsconcurrentie. Zo’n convenant zou ruimte moeten laten voor toegenomen behoefte aan autonomie van werkenden, zou solidariteit tussen sterkeren en zwakken moeten inbouwen, ruimte laten voor bedrijven die met de rug tegen de muur staan en moeten voorkomen dat bedrijven hun machtspositie misbruiken. Gewoon polderen, aangejaagd door wat druk van de overheid. Daar waren we toch beroemd om?

Zowel feiten als beleidsopties zijn allang bekend, hooguit zijn de feiten dramatischer geworden.

Het interessante is dat er al zes jaar een SER-advies over deze materie ligt (SER, 2010). En niet alleen een SER-advies. Zowel feiten als beleidsopties zijn allang bekend, hooguit zijn de feiten dramatischer geworden. Zzp-ers vormen een zeer dynamische populatie, zijn heterogeen in inkomen, een grote fractie is tevreden met status en autonomie terwijl een kleiner deel zich uitgebuit voelt, en ze vormen deels een bedreiging voor reguliere werknemers door prijsonderbieding. De groei in het aantal zzp-ers gaat onverdroten voort. Hun bestaan is deels een gevolg van afnemende solidariteit en zet omgekeerd solidariteit verder onder druk. Ze staan buiten sociale voorzieningen zoals pensioen en arbeidsongeschiktheidsverzekering en treffen daar in veel gevallen hun eigen voorzieningen voor. Voor sommige ondernemingen zijn zzp-ers (als onderdeel van flexibilisering) een reddingsboei in een overlevingsstrijd, voor andere zijn ze een middel om gewoon de winst te vergroten.

Omdat feiten en beleidsopties al zo lang bekend zijn rest in feite niets anders dan een politieke keuze, met een subjectieve afweging van voor- en nadelen van de alternatieven. Wij kiezen als volgt.

1. Verplichte deelname aan voorzieningen voor pensioen en arbeidsongeschiktheid, op grond van gezond paternalisme en solidariteit. Een welvaartsstaat kan niet worden gebouwd op vrijwillige deelname. Daarbij opteren we wel voor vrije keuze van verzekeraar: een bedrijfstakfonds naar keuze of een speciaal fonds voor zzp-ers.
2. Het is aan vakbonden om in cao-afspraken prijsdiscriminatie aan de orde te stellen voor zover die nog voortduurt als de verplichting onder 1 geldt.
3. Het is aan vakbonden om in cao-onderhandelingen volumeregelingen voor inschakeling van zzp-ers aan de orde te stellen.
4. De overheid zou binnen de SER kunnen aandringen op een kaderregeling met betrekking tot prijsdiscriminatie en volumebeperking.
5. Cao-regelingen voor prijsdiscriminatie en volumebeperking kunnen in aanmerking komen voor algemeen verbindend verklaring, maar moeten wel inhoudelijk namens de Minister van Sociale Zaken worden getoetst. Toetsing dient de voor- en nadelen van regulering in specifieke gevallen af te wegen.

Met bovenstaande maatregelen kan de verzwakte positie van werknemers en vakbonden tegenover werkgevers worden versterkt. Prijsdiscriminatie kan worden beperkt. Hogere loonkosten kunnen ten koste gaan van de werkgelegenheid, maar dit zal nu leiden tot een afweging van loonpeil en werkgelegenheid voor alle aanbieders van arbeid in de sector, precies zoals bij avv van loonregelingen. Zzp-ers kunnen nog altijd hun voorkeur voor autonomie gestalte geven, maar nu met aanzienlijk minder ruimte voor prijsdiscriminatie.

^{* Met dank aan Kea Tijdens (AIAS-UvA) voor de geciteerde cao's uit de DUCADAM database.}

Referenties:

DNB, 2016, Alternatieve arbeidsinkomensquote is momenteel relatief lag, DNB Bulletin 28 april 2016.

Ministerie van Financiën, 2015, IBO zelfstandigen zonder personeel , Den Haag.

SER, 2010, Zzp’ers in beeld: Een integrale visie op zelfstandigen zonder personeel; Advies nr. 2010/04: 15 oktober 2010 (Commissie Positie Zelfstandig Ondernemers), Den Haag.