Is een lange formatie de voorbode van een stabiel kabinet?

Lange formatie

Op 15 maart 2017 waren er verkiezingen, en op Prinsjesdag 2017 hebben we waarschijnlijk nog geen nieuw kabinet. Is dat een slecht of een goed teken, in het bijzonder voor de zittingsduur van een mogelijk kabinet Rutte III? Zowel een positief als een negatief effect is denkbaar: hoe langer, hoe moeizamer de onderhandelingen en daarmee hoe groter de kans op een kortere levensduur. Of hoe langer, hoe zorgvuldiger en daarmee hoe groter de kans op een langere levensduur. Formeren is faseren en vervolgens elimineren, luidt het bekende gezegde onder kenners van het formeren. Er wordt over de tijd die is verstreken sinds de verkiezingen van 15 maart veel geschreven en gedebiteerd, maar een kwantitatieve analyse van een eventuele voorspellende waarde van de formatietijd zijn we voor Nederland vreemd genoeg nergens tegengekomen, terwijl men a priori wel enige toegevoegde waarde van het formatieproces zou verwachten. En dat is waar wij als wetenschappers en economen nu juist benieuwd naar zijn. Het belang van politieke stabiliteit voor het functioneren van een economie en maatschappij is al door velen benadrukt (Persson et al. 2003) en daarmee is het ook van belang om naar de ingrediënten van een stabiele regering - een regering die de volle vier jaar voltooid - te kijken. Een van die mogelijke ingrediënten is de tijd die het vanaf de verkiezingen kost om tot de beëdiging van een kabinet te komen. Voor het gemak noemen we dat de formatieperiode, die dus kan bestaan uit een of meer informatierondes en een of meer formatiepogingen. De formatietijd zoals we die hier definiëren en meten is eigenlijk een indicatie hoe lang het duurt om te komen de uiteindelijke vorming van een kabinet. De vraag is nu of die duur een voorspellende waarde heeft voor de zittingsduur van het betreffende kabinet.

De feiten

Wij hebben gekeken naar historische gegevens sinds 1946 over de formatieperiode en over de zittingsperiode van het geformeerde kabinet. De kale cijfers van het formeren sinds 1946 laten zien dat we tot nu toe met een uitzonderlijk lange formatieperiode te maken hebben. Op Prinsjesdag 19 september, zullen er 188 dagen verstreken zijn sinds de verkiezingen van 15 maart. Dat komt in de buurt van de langste periode sinds de Tweede Wereldoorlog, namelijk die leidde tot het kabinet Van Agt I (208 dagen). Als de huidige kabinetsformatie tot een beëdiging op 10 oktober a.s. leidt is dit record geëvenaard.

In internationaal perspectief is de formatieduur in Nederland al relatief lang (Diermeier en Van Roozendaal, 1998), en het Nederlandse gemiddelde zal danig hoger komen te liggen als we deze formatie er nog bij tellen. Figuur 1 brengt in kaart waar Nederland staat in de rangschikking van Europese landen; een vergelijking op basis van een data van Ecker en Meyer (2015) voor de periode 1987-2012. Nederland is kampioen formeren en komt naar voren als een land waar men gemiddeld 90 dagen nodig heeft om een regering te vormen, op de voet gevolgd door Oostenrijk (75 dagen). Uiteraard kent ieder land zijn eigen instituties en is het moeilijk om hier een algemene boodschap uit te halen. Die boodschap proberen Diermeier en anderen (2003) wel te achterhalen op basis van een kleinere groep landen. Zij stellen op basis van de cijfers van negen West-Europese landen (voor de periode 1947-1999) vast dat Nederlandse kabinetten met een gemiddelde zittingsduur van 810 dagen ver boven het West-Europese gemiddelde zitten, maar dat ook het aantal formatiepogingen per keer bij ons ver boven gemiddeld is. Er gaat dus blijkbaar wel wat goed, maar zij maken ook duidelijk dat Nederland niet de ideale institutionele omgeving biedt voor een stabiele regering. Er is dus volgens hen wel ruimte voor verbetering.

Figuur 1: Gemiddeld aantal formatiedagen voor de vorming van een regering in Europa, 1987-2012

Bron: Ecker en Meyer (2015)

Samenhang

Het is een open vraag of er een verband is tussen de lengte van de formatie en de duur van een kabinet op basis van de naoorlogse data voor Nederland. Figuur 2 laat het verband tussen formatie- en zittingsduur zien. De lijn die het beste door deze puntenwolk past heeft een positieve richting: iedere dag formeren levert statistisch gezien ongeveer 3,8 extra zittingsdagen op. Dat lijkt perspectief te bieden voor de beoogde coalitie Rutte III, maar daarbij zijn wel wat kanttekeningen te maken. Zelfs met een ongeoefend oog valt te zien dat de puntenwolk wel erg weinig structuur bevat en dat de afwijkingen van de rechte lijn zeer groot zijn. Uitgaande van het hier gevonden simpele statistische verband leidt een termijn van 60 dagen formeren tot een kabinet bereikt dat maar een half jaar op het pluche zat, maar er zijn ook tal van gevallen bekend waarbij het kabinet de volle rit uitzit, en zelfs de langste zittingstermijn ooit had (jawel, Rutte II).

Figuur 2: samenhang tussen aantal formatiedagen en duur kabinet (zittingsdagen), 1946-2012

bron data: www.rijksoverheid.nl

Wat moeten we verwachten?

De formatietijd is natuurlijk maar een van de mogelijke voorspellers van de zittingsduur van een kabinet. Om een betrouwbaarder beeld van de eventuele voorspellende waarde van de formatieduur te krijgen moeten we natuurlijk rekening houden met andere mogelijk relevante factoren dan de formatieduur, zoals het aantal zetels van de coalitie, of het een minderheidskabinet was, het verschil in aantal zetels tussen de grootste en de kleinste partij, het aantal formatiepogingen, en de signatuur van het kabinet. Nederland kende in het verleden een aantal minderheidskabinetten en gemiddeld hadden deze kabinetten een zittingstermijn van 289 dagen, terwijl de andere (meerderheids)kabinetten 851 dagen zittingsdagen op hun conto konden zetten.

Door middel van regressieanalyse kun je enigszins een indruk krijgen of het positieve statistische verband tussen formatieduur en zittingsduur en overeind blijft als we met al dit soort verklarende variabelen rekening houden (zie bijlage). Een voorzichtige conclusie op basis daarvan is dat de formatieduur een positief effect heeft op de lengte van de zittingsperiode van een kabinet: één dag formeren levert 3,5 dagen dagen regeren op. Het effect is echter met flink wat ruis omgeven (significant op 10 procentsniveau). Belangrijker zijn wellicht de andere effecten: een minderheidskabinet levert een kortere levensduur van 540 dagen op, en een groot machtsverschil tussen de grootste en de kleinste partij is ook niet gunstig voor de levensduur van een kabinet: een verschil van 10 zetels levert een korting op van 194 dagen. Al met al blijft de conclusie dat het feit dat we een half jaar na de verkiezingsuitslag nog geen regering hebben geen aanleiding geeft om te veronderstellen dat het aanstaande kabinet een korte levensduur is beschoren. Zo het lange wachten een voorspellende waarde heeft voor de zittingsduur, dan is die positief.

Moeten we klagen?

Klagen over het formatieproces - zo heeft Carla van Baaren (2003) al eens overtuigend laten zien - is van alle tijden en klagen over politiek is altijd een favoriet tijdverdrijf. Op basis van de naoorlogse cijfers is de conclusie dat er geen negatief, en mogelijk zelfs een positief effect is van een langere formatieduur op de zittingsduur van een kabinet. Maar die zittingsduur is niet de enige maatstaf voor een oordeel – klagend of niet – over de formatieduur. Een lange periode waarin het kabinet een demissionaire status heeft is een periode waarin weinig gebeurt en controversiële onderwerpen niet worden besproken.

De formatie staat nu op 182 dagen en daarmee zitten we op een half jaar ‘wachten’ op het echte regeringswerk. Als de partijen het record willen breken van Van Agt I (208 dagen) of dat van de Schimmelpenninck-Gogel uit 1805 (222 dagen, zie Postma, 2017) dan komt er nog ruim een maand bij. De tijd zal het leren.

Referenties:

Baalen, C.C. van (2003). Een rituele dans in de Tweede Kamer?: klagen over kabinetsformaties, 1946-2002 . Den Haag: Sdu Uitgevers.

Diermeier, D., & Van Roozendaal, P. (1998). The duration of cabinet formation processes in western multi-party democracies. British Journal of Political Science, 28(4), 609-626.

Diermeier, D., Eraslan, H., & Merlo, A. (2003). A structural model of government formation. Econometrica, 71(1), 27-70.

Ecker, A.; Meyer, T.M., 2015, "Replication Data for: " The duration of government formation processes in Europe "", doi:10.7910/DVN/DTFRAR , Harvard Dataverse, V2,

Persson, T., Roland, G., & Tabellini, G. (2003). How do electoral rules shape party structures, government coalitions, and economic policies? (No. w10176). National Bureau of Economic Research.

Postma, J., 2017, “De langste kabinetsformatie in Nederland (1804-1805)”, Me Judice , 17 maart 2017.

Bijlage:

Tabel A1: Verklaring zittingsduur kabinet

Noot: machtsverhouding betreft zetels grootste partij – zetels kleinste partij; N = 31 * p < 0.1; ** p < 0.05; en *** p < 0.01