Hoe landelijke belastingen en subsidies de keuze voor woon- en werklocatie verstoren

Belastingen en subsidies verstoren

Op sommige plekken zijn mensen productiever dan op andere en wie op een productieve plek werkt betaalt meer belasting. Dit maakt werken op een productieve plek minder aantrekkelijk en belemmert de concentratie van mensen en banen op locaties waar ze het meest uit zichzelf en uit elkaar halen. Stel bijvoorbeeld dat iemand overweegt om voor een nieuwe baan vanuit de periferie naar de grote stad te verhuizen. Vanwege agglomeratievoordelen zal hij of zij in de stad productiever zijn en meer verdienen, maar een deel van de winst vloeit door een hogere belastingafdracht naar het Rijk. Dit maakt het voor deze persoon minder aantrekkelijker om de koffers te pakken en de grote stad loopt hiermee misschien een getalenteerde werknemer mis.

Deze verstoring kan behoorlijk groot zijn. Voor de Verenigde Staten laat Albouy (2009) zien dat werknemers in bovengemiddeld productieve regio’s 27 procent meer belasting betalen dan vergelijkbare werknemers elders in het land. Hij laat ook zien dat woonsubsidies zoals de hypotheekrenteaftrek dit verschil gedeeltelijk compenseren. Op productieve plekken zijn woningen namelijk vaak duurder en inwoners ontvangen hier dan dus ook meer subsidie. Op basis van een nieuwe studie over verevening (Kattenberg e.a., 2017) verkent deze bijdrage de ruimtelijke verstoringen van inkomstenbelasting en woonsubsidies in Nederland. In navolging van Albouy (2009) laten we andere belastingen en subsidies buiten beschouwing. In het bijzonder gaat we niet in op lokale belastingen, omdat deze de locatiekeuze niet verstoren zolang hier lokale voorzieningen tegenover staan.

Dit onderzoek is onder meer relevant voor de financiële verhouding tussen Rijk en decentrale overheden, omdat de verdeling van Rijksuitkeringen kan worden ingezet om deze verstoringen te neutraliseren. Die financiële verhoudingen staan op dit moment in de politiek ter discussie. Zo heeft de Tweede Kamer in 2015 verzocht om een fundamentele herziening, waarbij ook gevraagd is hoe verschillen in economische groei tussen de diverse regio’s in Nederland gefaciliteerd zouden kunnen worden. [1]

Aanpak

De locatiekeuze wordt verstoord door verschillen in inkomstenbelasting die het gevolg zijn van ruimtelijke productiviteitsverschillen. Voor zover mensen met meer verdiencapaciteit overal meer belasting betalen maakt het immers niet uit waar ze werken. Om deze verstoring in kaart te brengen moeten we het effect van locatie dus isoleren van andere kenmerken die van invloed zijn op productiviteit. Omdat verschillen in arbeidsproductiviteit tot uitdrukking komen in loonverschillen, maken we hiervoor gebruik van brutoloonverschillen, die door Groot e.a. (2014) zijn geschat voor de periode 2000 – 2005. Hierbij is rekening gehouden met een aantal geobserveerde persoonskenmerken, hoewel het vanwege uitsortering lastig blijft om de invloed van locatie-en persoonskenmerken op productiviteit helemaal uiteen te rafelen. We kijken naar G57-regio’s (Marlet en Van Woerkens, 2014), zodat woonregio en werkregio voor de meeste mensen overeenkomen en we de inkomstenbelasting en woonsubsidies met elkaar kunnen vergelijken. Voor elke regio vermenigvuldigen we het verschil in productiviteit ten opzichte van het landelijke gemiddelde met het gemiddelde bruto inkomen uit arbeid van ongeveer 18.500 per inwoner en met een marginaal belastingtarief van 42 procent. Door te schalen naar inwoner in plaats van naar werknemer komen we op een lager bedrag uit, maar ook dit komt de vergelijkbaarheid ten goede.

De woonsubsidie bestaat uit een aantal componenten. Eigenaar-bewoners profiteren van de hypotheekrenteaftrek en van vrijstelling van de vermogensbelasting, maar ze betalen een eigenwoningforfait en de overdrachtsbelasting. Huurders in de sociale sector profiteren van huursubsidies en van de wig die regulering drijft tussen de markthuur en de huur die zij moeten betalen. We bereken het totaal van deze subsidies en slaan het om naar een bedrag per inwoner. Hierbij houden we wel rekening met het aandeel woningen in de koop-, sociale en private huursector, maar niet met verschillen in andere woningkenmerken tussen regio’s.

Resultaten

Figuur 1 zet onze inschatting van de extra belastingafdracht per inwoner voor elke G57-regio af tegen die van de woonsubsidie, waarbij de gemiddelden op nul zijn gesteld. Deze figuur valt uiteen in vier kwadranten. In het kwadrant rechtsboven staan aan aantal consumentensteden als Amsterdam, Utrecht, Haarlem en Leiden, met naast een hoge productiviteit ook een hoog voorzieningenniveau (De Groot e.a., 2010). Woningprijzen zijn hier daarom hoog en dus ontvangen inwoners veel woonsubsidie. In een stad als Hilversum dragen de grote huizen ook bij aan de hoge woonsubsidie. In dit kwadrant heffen woonsubsidies de extra belastingafdracht gedeeltelijk of zelfs meer dan volledig op.

Hetzelfde geldt voor het kwadrant linksonder, waar relatief lage belastingafdracht tenminste deels gecompenseerd wordt door relatief lage woonsubsidies. In dit kwadrant is Heerlen een uitbijter vanwege de lage woonsubsidie en Emmeloord vanwege de lage belastingafdracht.

Figuur 1: Ruimtelijke verstoringen inkomstenbelasting en woonsubsidie heffen elkaar deels op

In de kwadranten linksboven en rechtsonder versterken de inkomstenbelasting en woonsubsidies elkaar juist. In het kwadrant rechtsonder betalen Helmond en Oss bijvoorbeeld weinig inkomstenbelasting, terwijl ze ook veel woonsubsidie ontvangen. Hetzelfde geldt voor de G57-regio Eindhoven. In het kwadrant linksboven betalen Rotterdam, Den Haag en Dordrecht juist veel inkomstenbelasting, terwijl ze weinig woonsubsidie ontvangen. Het zijn vooral de steden in deze twee kwadranten waar het netto effect van landelijke belastingen en subsidies groot is.

Figuur 2: Extra belastingafdracht na aftrek van voordeel woonsubsidie (euro per inwoner)

Figuur 2 brengt de extra belastingafdracht na aftrek van de extra woonsubsidie in kaart. Inderdaad worden de steden uit het kwadrant linksboven van figuur 1 het meest benadeeld. Het bedrag loopt op tot rond de vijfhonderd euro per inwoner per jaar in Rotterdam en Den Haag en zelfs nog meer in Terneuzen. Amsterdam en Utrecht ondervinden ook nadeel, maar beduidend minder vanwege de hoge woningprijzen. Ook enkele krimpgebieden worden door landelijke belastingen en subsidies benadeeld ten opzichte van de rest van het land, omdat ze weinig van woonsubsidies profiteren. Helmond, Oss en Hilversum springen eruit als steden die juist sterk worden bevoordeeld en ook hier lopen bedragen op tot rond de vijfhonderd euro per inwoner per jaar.

Interpretatie

De extra belastingafdracht na aftrek van de extra woonsubsidie waarvan figuur 2 een inschatting laat zien verstoort de locatiekeuze van huishoudens. Gaat dit ten koste van de nationale welvaart? Kattenberg e.a. (2017) gaan uitgebreider op deze vraag in, hier noemen we twee aspecten.

De locatiekeuze is slechts één van de keuzes die door de inkomstenbelasting wordt beïnvloed. De verstoring van andere keuzes, zoals de arbeidsaanbodbeslissing en investeringen in onderwijs, is waarschijnlijk belangrijker. In het algemeen worden deze verstoringen afgewogen tegen herverdelingsbaten, de waarde die we als samenleving hechten aan een vlakkere inkomensverdeling, zodat er per saldo geen sprake hoeft te zijn van een welvaartsverlies (zie bijvoorbeeld Jacobs, 2015). De ruimtelijke component van de inkomstenbelasting is echter een bijzonder geval, want deze slaat naar verwachting neer in woningprijzen. De extra belastingafdracht op productieve plekken maakt huizen goedkoper, maar het zijn de vastgoedeigenaren ten tijde van het ontstaan van deze component die hiervoor de prijs betalen en niet per se de huidige bewoners met hoge inkomens. Dit belemmert de effectiviteit van de ruimtelijke component als herverdelingsinstrument tussen arm en rijk en het is dus maar de vraag wat er hierdoor nog van de gewenste herverdelingsbaten overblijft.[2]

Tegenover de hogere belastingafdracht kunnen naast de woonsubsidie ook andere Rijksuitgaven staan. In Nederland betalen inwoners van bovengemiddeld productieve regio’s ongeveer 5 procent meer belasting vanwege ruimtelijke productiviteitsverschillen. Hierdoor wordt er op deze plaatsen 2,8 miljard euro meer belasting betaald. Woonsubsidies compenseren ongeveer 0,7 miljard van dit bedrag. Om de rest te neutraliseren met Rijksuitgaven zou er in bovengemiddeld productieve regio’s dus 2,1 miljard, oftewel 290 euro per inwoner per jaar meer moeten worden besteed.

In Nederland betalen inwoners van bovengemiddeld productieve regio’s 2,8 miljard euro meer belasting vanwege ruimtelijke productiviteitsverschillen. Woonsubsidies compenseren dit bedrag met ongeveer 0,7 miljard euro.

Voor zover verschillen in belastingafdracht door ruimtelijke productiviteitsverschillen niet worden gecompenseerd door herverdelingsbaten, woonsubsidies of andere Rijksuitgaven met een ruimtelijk patroon, is er wel sprake van een welvaartsverlies. De ruimtelijke spreiding van huizen en mensen profiteert dan onvoldoende van deze productiviteitsverschillen. De mate waarin hangt af van de prijsgevoeligheid van het woningaanbod, die mede bepaald wordt door het ruimtelijke ordeningsbeleid.[3] Woonsubsidies en andere ruimtelijke Rijksuitgaven kunnen ook overcompenseren. In dat geval wonen er uiteindelijk te veel mensen op dure plekken of op plekken waar het Rijk veel besteedt.

Wat betekent dit voor beleid?

In theorie zijn er verschillende manieren om een ruimtelijke verstoring van landelijke belastingen en subsidies te adresseren. Albouy (2012) gaat in op verevening als instrument. [4] Het idee is om het bedrag dat inwoners in een gemeente te veel betalen of ontvangen te verwerken in de uitkering die deze gemeente van de centrale overheid ontvangt, zodat het effect op de locatiekeuze van huishoudens precies geneutraliseerd wordt. Aan de praktische toepassing hiervan kleven wel een aantal haken en ogen. Het is bijvoorbeeld lastig om het effect van locatie op productiviteit te isoleren van andere effecten. Bovendien is dit effect niet voor iedereen hetzelfde en het ligt niet voor de hand dat decentrale overheden hier rekening mee houden bij hun bestedingen. Daarnaast verschilt de werklocatie waar het productiviteitseffect ontstaat van de woonlocatie waar de Rijksuitkering wordt besteed. Internationaal is er dan ook nog geen ervaring opgedaan met de uitvoering van dit idee.

Daar staat tegenover dat het wel om aanzienlijke bedragen kan gaan. Kattenberg e.a. (2017) laten zien dat de effecten van landelijke belastingen en subsidies groter zijn dan de effecten van andere aanpassingen van de vereveningssystematiek, zoals het wel of niet rekening houden met kostenverschillen of belastingcapaciteit. Het lijkt daarom zinvol om deze effecten toch te betrekken in de actuele herziening van de financiële verhoudingen tussen Rijk en decentrale overheden.

Voetnoten: