Goedkoper geknipt, maar niet vaker: de effecten van de btw-verlaging voor kappers

Experiment met btw-verlaging

Eind 1999 gaf de Europese Unie de lidstaten de mogelijkheid de btw op een aantal arbeidsintensieve diensten te verlagen van het standaardtarief naar het lage tarief (EC, 1999). Dit was in eerste instantie een driejarig experiment. Het doel van dit experiment was om de formele werkgelegenheid in deze sectoren te bevorderen en mogelijk zwart werk te verminderen. Nederland besloot om per 1 januari 2000 dit lagere tarief in te voeren voor kappersdiensten, reparatie van fietsen, reparatie van schoenen en lederwaren, schilder- en stukadoorswerkzaamheden voor woningen ouder dan 15 jaar en reparatie en herstel van kleding en linnen. In 2002 werd het experiment verlengd en tegenwoordig wordt het verlaagde btw-tarief gecontinueerd zonder einddatum.

De vraag is of het experiment zijn doel – het bevorderen van de werkgelegenheid van kappers - heeft bereikt. In deze bijdrage evalueren we de btw-verlaging voor de kappersdiensten (voor een uitgebreide analyse zie Jongen e.a., 2017). Daarbij wordt gebruik gemaakt van bedrijfsdata uit de productiestatistieken en geaggregeerde data op sectorniveau. Beide databronnen zijn afkomstig van het CBS.

Eerdere evaluaties

Voor we de resultaten presenteren, bespreken we eerst eerdere evaluaties zodat we een beeld krijgen van mogelijke effecten van de btw-verlaging voor de kappersbranche. Een mogelijke btw-verlaging voor arbeidsintensieve diensten werd eind jaren negentig van de vorige eeuw al bediscussieerd. Het EIM (1998) heeft in 1998 een ex ante analyse – vóórdat tot de beleidswijziging werd besloten - gemaakt voor 24 arbeidsintensieve sectoren. Zij concludeerde dat de consumentenprijzen voor kappersdiensten waarschijnlijk met 8 procent zouden dalen, het omzetvolume met 6 procent zou stijgen en de werkgelegenheid met 5 procent. Een 8 procent prijsdaling betekent in feite dat de gehele btw-verlaging aan de consumenten zou worden doorgegeven. De btw-verlaging met 11,5 procentpunt impliceert een mogelijke prijsdaling van 10 procent voor de arbeidsintensieve diensten. Omdat de omzet van kappers voor 80 procent bestaat uit kappersdiensten, resulteert dit gemiddeld in een 8 procent lagere prijs.

Research voor Beleid (RvB, 2002) voerde in 2002 de eerste evaluatie uit, nadat de beleidswijziging was ingevoerd, naar de gerealiseerde werkgelegenheidseffecten van de ingevoerde btw-verlaging, in opdracht van het ministerie van Financiën. Niet alleen kappersdiensten, maar ook fietsherstellers, kledingherstellers, schilders, schoenmakers, oppassers en medewerkers in de thuiszorg werden onderzocht. Uit driejaarlijkse enquêtes concludeerde RvB dat de btw-verlaging geen statistisch aantoonbaar effect had gehad op de werkgelegenheid in de kappersbranche. RvB wees daarbij op het gebrekkige datamateriaal en het ontbreken van een voldoende lange historische reeks voor een goede trendanalyse. Mede daardoor was het in 2002 niet mogelijk om statisch significante effecten voor de werkgelegenheid aan te tonen.

In 2003 voerde het CPB een contra-expertise uit. Het CPB was het eens met de conclusies van de trendanalyse, maar concludeerde ook dat een werkgelegenheidsstijging, zeker op termijn, niet kon worden uitgesloten op basis van het overige datamateriaal en op basis van gezond economisch verstand: de prijzen waren duidelijk gedaald en de omzetvolumes, zeker in 2000, waren flink gestegen. Op basis daarvan mocht een werkgelegenheidsstijging niet worden uitgesloten. Uit het cijfermateriaal komt ook een stijging in het aantal arbeidsjaren naar voren, maar niet in personen. Dat is een gebruikelijk beeld als de omzet toeneemt in een sector met veel parttimers.

Later hebben EIM (2008) en Panteia (2014) onderzoeken uitgevoerd naar de werkgelegenheidseffecten van de btw-verlaging voor kappers, in opdracht van de brancheorganisatie ANKO. Die onderzoeken hebben een vergelijkbare systematiek. Om die reden wordt alleen het onderzoek van Panteia (2014) besproken. De werkgelegenheidsontwikkeling wordt door Panteia uit de volumeontwikkeling van de omzet bepaald. En de omzet op haar beurt wordt bepaald uit de ontwikkeling van de particuliere consumptie en de relatieve prijs. Daarnaast is de btw-verlaging als dummyvariabele meegenomen. Hierbij zijn jaarlijkse data gebruikt van 1996 tot en met 2013. Volgens het model neemt de werkgelegenheid met 15 procent toe, ongeveer 5400 banen. Deze toename komt vooral in het tweede en derde jaar tot stand.

Onderzoek met controlegroep

De eerdere evaluaties maken geen gebruik van een controlegroep waarvoor de btw-verlaging niet geldt. Hierdoor is het moeilijk om algemene economische ontwikkelingen te onderscheiden van de effecten van de btw-verlaging. Door gebruik te maken van een verschil-in-verschillen ( difference-in-differences) analyse is dit wel mogelijk. We volgen hierbij Kosonen (2015) die de prijs- en volumeontwikkeling van de btw-verlaging van kappersdiensten in Finland heeft vergeleken met de prijs- en volumeontwikkeling van schoonheidssalons. Schoonheidssalons zijn net als kappers persoonlijke diensten met veel contact met de klant, beiden zijn vaak kleinschalig, maar schoonheidssalons betalen het (hogere) standaard btw-tarief. Kosonen (2015) vindt dat de btw-verlaging voor kappers in Finland voor de helft is doorgegeven aan de klant in de vorm van lagere prijzen, maar geen effect had op het volume van kappersdiensten.

In de analyse voor Nederland maken we gebruik van maandelijkse en jaarlijkse microdata van het CBS. We concentreren ons op kappersdiensten, voor de andere sectoren met een verlaagd btw-tarief waren geen geschikte data aanwezig of was het aandeel van de omzet met het verlaagde btw-tarief te laag. Met de jaarlijkse microdata kunnen we de werkgelegenheidsontwikkeling voor en na de btw-verlaging voor kappers vergelijken met de ontwikkeling voor schoonheidssalons. Met de maandelijkse microdata kunnen we de prijs-, volume- en omzetontwikkelingen met elkaar vergelijken. De maandelijkse gegevens zijn door het CBS geaggregeerd op sectorniveau voor de sectoren kappers en schoonheidssalons. We maken gebruik van deze aggregeerde gegevens omdat de onderliggende enquêtedata niet meer beschikbaar zijn (voor details van het onderzoek verwijzen we naar Jongen e.a., 2017).

Figuur 1 laat zien dat de prijzen van kappersdiensten in 1999 flink omhoog zijn gegaan (de gestippelde lijn) vergeleken met de prijsontwikkeling bij schoonheidssalons (de doorgetrokken lijn). Dat kan duiden op een anticipatie-effect. Echter eind 1998 was nog niet bekend welke sectoren in de Europese richtlijn zouden komen en wanneer en welke sectoren de Nederlandse overheid zou kiezen voor het experiment. Hoewel het niet onwaarschijnlijk was dat kappersdiensten daar een onderdeel van uit zouden maken, lijkt het niet voor de hand te liggen dat de kappers op deze uitkomst anticipeerden. De reden voor de flinke prijsstijging in 1999 is vermoedelijk de loonontwikkeling voor kappers. Behalve de standaardloonontwikkeling zijn de gemiddelde lonen in de kappersbranche in 1999 extra gestegen vanwege een functieherclassificatie in januari 1999 volgens de cao van 1998. Een vergelijking van de loonschalen leert dat de lonen na de functieherclassificatie een paar procent hoger liggen. De kappers hebben deze loonstijging door vertaald in hogere prijzen.

Figuur 1: Prijsontwikkeling diensten kappers en schoonheidssalons 

De verticale lijn in figuur 1 is de waarneming in de laatste maand voor de btw-daling per 1 januari 2000. De prijzen van kappers gaan duidelijk omlaag, terwijl de trend van stijgende prijzen bij schoonheidssalons zich voortzet. Het is ook duidelijk te zien dat de prijzen normaal gesproken in januari verhoogd worden.

En de omzet van kappers? Figuur 2 laat de ontwikkeling zien van het omzetvolume van beide groepen. Het omzetvolume is meer volatiel. In de zomer is er minder volume en in december piekt het volume. Voor de btw-daling lijkt het omzetvolume van kappers en schoonheidsspecialisten zich gelijk te ontwikkelen. Na de btw-verlaging lijkt de volumeontwikkeling bij kappers achter te blijven. Het volume stijgt wel, maar minder dan bij schoonheidsspecialisten.

Figuur 2: Volumeontwikkeling diensten kappers en schoonheidssalons

De regressieresultaten in tabel 1 laten zien dat de prijzen als gevolg van de btw-daling met ruim 6 procent dalen (kolom 1). Bij een volledige doorgave van de btw-verlaging aan de consument zou dat 8 procent zijn geweest. Voor de btw-verlaging was er nog veel discussie of de consument hier iets van zou merken. [1] De algemene bekendheid van de btw-verlaging bij de consument en de grote concurrentie tussen kappers heeft hier waarschijnlijk aan bijdragen. Splitsen we de enkelvoudige treatment dummy voor de periode 2000-2002 in een treatment dummy per jaar voor 2000, 2001 en 2002, dan zien we weinig verschil tussen de jaren (kolom 3). De daling in de prijzen leidt echter niet tot een stijging in het volume (kolom 2). Het volume daalt juist in enige mate, maar het effect is niet statistisch significant. Deze resultaten geven aan dat de volumetoename van kappersdiensten na 1 januari 2000 niet bijzonder groot was in verhouding tot die van schoonheidssalons.

Tabel 1: Verschil-in-verschillen analyse van prijs- en volumeveranderingen als gevolg van btw-verlaging

Wat is het effect op bedrijfsniveau?

Op bedrijfsniveau hebben we een vergelijkbare verschil-in-verschillen vergelijking geschat voor de werkgelegenheid in personen, de werkgelegenheid in fte en de omzet (noot: omzet = prijs x volume). Dit zijn allemaal waarnemingen op jaarbasis. Met deze schatting kunnen we zien wat het beleidsexperiment met de individuele bedrijven doet, althans met bedrijven die al voor de beleidswijziging bestonden. Het voordeel van een dergelijke aanpak met een zogenaamd gebalanceerd panel is dat de treatment- en controlegroep voor en na de hervorming hetzelfde is. Een nadeel van een gebalanceerd panel is dat een mogelijke werkgelegenheidstoename door middel van nieuwe bedrijven, die al dan niet informeel bestonden voor de btw-daling, niet wordt meegenomen. Dit kan leiden tot een onderschatting van het totale effect. Data over het aantal bedrijven laat echter zien dat het aantal kappersbedrijven eerder is gedaald dan gestegen ten opzichte van het aantal schoonheidssalons, en de uitkomsten voor het ongebalanceerde panel zijn vergelijkbaar met het gebalanceerde panel (Jongen e.a., 2017). Omwille van de ruimte beperken we ons hier tot een bespreking van de belangrijkste uitkomsten.

De regressieresultaten laten geen effect zien op de werkgelegenheid in personen. Het werkgelegenheidseffect in fte is licht positief maar niet statistisch significant en lijkt gedreven door een dip in de werkgelegenheid bij schoonheidssalons in 2000 (Jongen e.a., 2017). Het effect op de omzet is negatief, maar ook niet significant. Gecorrigeerd voor de prijsdaling van de sector lijkt het volume licht toe te nemen. Gezien de significante prijsdaling lijkt een volumestijging voor de hand te liggen, maar dat is volgens de data dus beperkt.

Het lijkt verrassend dat we geen significant positief effect vinden op het volume en de werkgelegenheid, gegeven de prijsdaling. Buitenlands onderzoek met microdata concludeert echter ook dat het lagere btw-tarief voor arbeidsintensieve diensten geen significant effect heeft gehad op het volume. Kosonen (2015) vindt geen significant effect op het volume van kappersdiensten van de btw-verlaging voor kappers in Finland. Harju en Kosonen (2014) vinden geen significant effect op het aantal maaltijden in restaurants na een btw-verlaging in Finland en Zweden. Beide onderzoeken maken gebruiken van veel meer waarnemingen dan dit onderzoek, waardoor de geschatte standaardfouten relatief klein zijn. Hoewel niet expliciet onderzocht, suggereren de volume-effecten van deze buitenlandse onderzoeken ook dat de corresponderende werkgelegenheidseffecten beperkt zijn.

Conclusies

Het lijkt erop dat de btw-verlaging in 2000 op kappersdiensten grotendeels aan de consument is doorgegeven via lagere prijzen. Deze prijsdaling heeft echter geen significant gehad op het volume en de werkgelegenheid ten opzichte van de controlegroep van schoonheidssalons. Deze resultaten zijn in lijn met eerdere onderzoeken naar btw-verlagingen voor arbeidsintensieve diensten in Finland en Zweden. Het doel van de btw-verlaging voor arbeidsintensieve diensten in Nederland was het bevorderen van de werkgelegenheid. Voor de kappersbranche kan dit niet worden hardgemaakt.

Voetnoten:

Referenties:

CPB, 2003, Contra-expertise effecten BTW-verlaging arbeidsintensievediensten, CPB Notitie, 23 juni 2003, Den Haag.

EIM, 1998, De werkgelegenheidseffecten van een BTW-verlaging op arbeidsintensieve diensten, Eindrapport, Zoetermeer.

EIM, 2008, Evaluatie effecten btw-verlaging kappersbranche, EIM onderdeel van Panteia, Zoetermeer.

Europese Commissie, 1999, Council Directive of the European Commission CD/1999/85/EC, Brussel.

Harju, J. en T. Kosonen, 2014, The inefficiency of reduced VAT rates:Evidence from the restaurant industry, VATT/Government Institute for Economic Research Working Paper, Helsinki.

Jongen, E., Lejour, A. en G. Massenz, 2017, Cheaper and more haircuts after VAT cut? Evidence from the Netherlands, CPB Discussion Paper no. 368, Den Haag.

Kosonen, T., 2015, More and cheaper haircuts after VAT cut? On theefficiency and incidence of service sector consumption taxes, Journal of Public Economics, 131, pp. 87-100.

Panteia, 2014, Effecten van de BTW-verlaging op de werkgelegenheid in dekappersbranche, Zoetermeer.

RvB, 2002, Monitor effecten BTW-verlaging arbeidsintensieve diensten, Eindrapport, Leiden.