Gaat het generatiepact zijn doel bereiken?

Generatiepact

Sinds 2014 is het generatiepact in opkomst binnen organisaties: een arbeidsregeling die het mogelijk maakt voor oudere werknemers om geleidelijk, met behoud van pensioenrechten, terug te treden waarbij de vrijgekomen uren gebruikt kunnen worden om jongere werknemers een kans te geven om aan de slag te gaan. Zoals de FNV het generatiepact bondig aanprijst op hun site: “Als oudere ga je minder uren werken en haal je gezond je pensioen, als jongere krijg je eerder een (vaste) baan.” Het is een plan met goedbedoelde intenties dat van grote waarde zou kunnen zijn in een land waar de AOW-leeftijd gestaag stijgt en waar langer doorwerken het parool is, maar waar werknemers in zware beroepen of zij die niet meer meekomen enige verlichting van hun werk kunnen krijgen. Het is een beleidsinstrument dat geen algemeen geldend recht is maar een mogelijkheid die binnen cao’s geboden wordt. Soms is het deels een recht, deels moet er op basis van vrijwilligheid overeenstemming zijn tussen werkgever en werknemer. [1] Vooral van werkgeverskant zijn er principiële bezwaren tegen het verheffen van deelname aan een generatiepact tot een recht. Zo zou de werkgeversorganisatie AWVN graag zien dat er altijd 'dubbele vrijwilligheid’ aan luxe vormen van generatiepactregelingen ten grondslag ligt of dat de generatieregeling minder luxe wordt vormgegeven.

In dit artikel nemen we de belangstelling van werknemers voor deelname aan een generatiepact onder de loep en houden we een van de belangrijkste kernpunten van het generatiepact tegen het licht: het bieden van verlichting voor oudere werknemers die moeite hebben om langer door te werken. De algemene verwachting is dat een dergelijke regeling vooral bij kwetsbare groepen – zwaar werk, laag inkomen, ontevreden met werk, belast met mantelzorg – kan helpen en daarmee zal de belangstelling juist onder deze groep groter zijn dan onder werknemers die hier niet mee te maken hebben. [2]

Maar hoe zit het generatiepact precies in elkaar?

Het generatiepact is een naam voor maatregelen die tot doel hebben dat oudere werknemers langer gezond kunnen doorwerken en meer jongeren een kans krijgen en zicht op een vaste baan. Leeftijdsgrenzen variëren wat ‘oud’ en ‘jong’ is; FNV legt de grens bij 57 jaar en ouder voor ‘oud’ en 35 jaar en jonger voor ‘jong’. Het pact tussen jong en oud is geïnspireerd door zowel de vergrijzing als de recente crisis. De AOW-leeftijd is gestaag gestegen vanaf 2013 en vanaf 2021 wordt de AOW-leeftijd gekoppeld aan de levensverwachting. Langer doorwerken is welhaast voor iedereen geboden. Daarnaast lag op het moment van introductie van het generatiepact de jeugdwerkloosheid nog op een relatief hoog niveau en los van de crisis is de arbeidsmarkt sterk geflexibiliseerd waardoor het verkrijgen van een vast contract als jongere voorbehouden is aan een minderheid. Het mes van het generatiepact zou in principe aan twee kanten moeten snijden: voor oudere werknemers biedt het de mogelijkheid om tegen gunstige voorwaarden beperkt terug te treden en een goede privé-werkbalans te bereiken, jongere werknemers krijgen sneller een vaste baan. Voor werkgevers biedt het de mogelijkheid om oudere werknemers duurzaam in te zetten, die anders door hun verlengde carrière dreigen uit te vallen door ziekte of arbeidsongeschiktheid. Hun kennis blijft daardoor behouden en kan worden doorgegeven aan jongere generaties. En voor sommige sectoren die sterk vergrijsd zijn (zoals onderwijs of rijksoverheid) biedt het de mogelijkheid om de leeftijdsstructuur van een organisatie te verjongen.

De generatieregelingen zijn weliswaar niet uniform maar ze zijn wel gebonden aan regels van de fiscus. Om binnen een ouderenregeling 100% pensioen op te kunnen bouwen moet er minimaal 50% gewerkt blijven worden.Daarnaast staat de Belastingdienst alleen generatiepactregelingen toe die een ingangsleeftijd van minder dan 10 jaar vóór de pensioenrekenleeftijd kennen. Indien zo'n regeling een ingangsleeftijd die meer dan 10 jaar ligt voor de pensioenrekenleeftijd dan is er sprake van een zogenaamde Regeling Vervroegde Uittreding (RVU). En op dat moment is de belastingdienst bevoegd om een naheffing (boete) van 52% op te leggen. Omdat de AOW-leeftijd gekoppeld is aan de levensverwachting zal derhalve ook de beginleeftijd van generatiepactregelingen opschuiven.

Maar hoe profiteren jongeren van deze regeling? De uren die vrijkomen – oudere werknemers gaan immers korter werken – vloeien naar de jongeren binnen een organisatie. Het ingeleverde loon van de oudere werknemer biedt in principe de ruimte om jongeren aan te stellen. De reden dat dit voor een werkgever een haalbare optie is heeft te maken met het feit dat jongere werknemers doorgaans een lager loon hebben dan de oudere werknemer, die vaak aan het einde van zijn loonschaal zit.

Om het generatiepact mogelijk en bereikbaar te maken voor werknemers met een laag inkomen zou het inkomen volgens de FNV eventueel aangevuld kunnen worden met een deeltijdpensioen. Minister Asscher maakte het in 2017 mogelijk om tegelijk deel te nemen aan een generatiepactregeling en het opnemen van een vroegpensioen. De regeling wordt afgesproken in een cao en verschilt per sector of organisatie. Een veel gebruikte variant om het oudere werknemers de mogelijkheid te bieden om geleidelijk terug te treden is de 80/90/100-regeling: een werknemer werkt dan nog maar 80% van zijn/haar tijd, krijgt 90% van zijn/haar loon en bouwt 100% pensioen op.

Wie wil deelnemen aan een generatiepactregeling?

Om beter zicht te krijgen op de interesse van werknemers in het generatiepact heeft het NIDI via het LISS-panel van CentERdata in december 2018 een onderzoek uitgevoerd onder oudere werknemers (40-60 jaar) die weliswaar nog niet tot de primaire doelgroep behoren die gebruik kan maken van een dergelijke regeling, maar wel een intentie kan uitspreken of men van een dergelijke regeling gebruik zal maken. We gingen na in welke mate men gebruik zou willen maken van het generatiepact en voor welke categorieën oudere werknemers het generatiepact een uitkomst biedt. Om zicht te bieden op factoren die van invloed kunnen zijn op de intentie en keuze van generatiepactregeling is onze vragenlijst tevens gekoppeld aan de LISS-module over werk en scholing, uitgevoerd in april 2018.

Deelname

De eerste vraag was of men interesse had om deel te nemen in deze regelingen. We legden twee aselect samengestelde groepen werknemers de twee meest bekende vormen van het generatiepact voor. De royale versie betreft de regeling waarbij de helft van de ingeleverde werktijd wordt doorbetaald. De beperkte versie betreft een regeling waarbij 25% van de werktijd wordt doorbetaald. In beide gevallen blijft de pensioenopbouw onaangetast. De uitkomst toont dat ongeveer 62 procent van de ondervraagde werknemers aangeeft (zeer) waarschijnlijk deel te nemen aan een dergelijke regeling bij het bereiken van de 60-jarige leeftijd. Dit percentage verschilt niet voor de royale of de beperkte variant. Ook bestaat er bij ondervraagden die dicht tegen hun zestigste aanzitten niet meer belangstelling dan bij werknemers onder de 50 jaar. Een belangrijke vraag is of de zwaarte van het werk samenhangt interesse in deelname aan een generatiepact.

Figuur 1: Potentiële vraag naar generatiepactregeling onder oudere werknemers (40-60 jaar) naar zwaarte werk (fysiek en psychisch)

Figuur 1 werpt enig licht op deze vraag. De belangstelling is niet groter onder werknemers die stressvol of zwaar werk verrichten dan onder oudere werknemers die dat niet hebben. Dit is een opmerkelijke bevinding. Het generatiepact genereert dus niet juist bij die groep werknemers belangstelling voor wie de werkbelasting het hoogst is. Dit roept de vraag op welke andere factoren onderscheidend werken bij de verklaring van de belangstelling voor deelname aan generatiepactregelingen.

Ongeveer 62 procent van de ondervraagde werknemers geeft aan (zeer) waarschijnlijk deel te nemen aan een generatiepactregeling. 

Om dit nader te onderzoeken hebben een multipele regressieanalyse (zie bijlage) uitgevoerd, met sociaaleconomische kenmerken van werknemers en verschillende (structurele) werkkenmerken als voorspellende variabelen. De sociaaleconomische achtergrond is gemeten met de factoren leeftijd, geslacht, opleiding, en netto vermogenspositie. Als werkkenmerken is gekeken naar tevredenheid met het werk (inkomen, werktijden, sfeer, loopbaan) dan wel de vraag of kennis en vaardigheden aansluiten bij het werk dat men verricht. Tot slot is ook nagegaan of het geven van mantelzorg aan naasten interesse aan het generatiepact vergroot. De resultaten tonen dat de belangstelling voor deelname aan het generatiepact niet gerelateerd is aan werkkenmerken. Met andere woorden, of men nu zwaar of niet zwaar werk verricht, lol of geen lol in het werk heeft en wel of geen mantelzorg verleent, de interesse wordt er niet meer of minder om.

Figuur 2: Potentiële vraag naar generatiepactregeling onder oudere werknemers (40-60 jaar) naar netto-vermogenspositie

Bron: NIDI (2018). De vraag waarop deze uitkomst is gebaseerd luidde: “Zou u – als u 60 jaar oud bent – gebruik maken van een generatiepactregeling?”

In het licht van de intenties van het generatiepact is dat op z’n minst verrassend te noemen. De enige factor die die een duidelijke samenhang vertoont is de netto vermogenspositie van het huishouden: hoe hoger het vermogen hoe groter de interesse om deel te nemen aan het generatiepact. Figuur 2 laat duidelijk zien hoe de vraag varieert naar de netto vermogenspositie. Vooral bij de zeer vermogenden is de belangstelling groot en concreet: 73 procent zegt dat men zeer waarschijnlijk gebruik zal maken van deze regeling.

Keuze tussen 1 of 2 dagen minder werken

De voorgaande vraag die de belangstelling peilde was zeer algemeen, de vervolgvraag waar wij geïnteresseerd zijn is welk pakket men kiest. Het generatiepact biedt over het algemeen voltijds werknemers de mogelijkheid om een of twee dagen minder te gaan werken. De inkomensachteruitgang wordt naar evenredigheid bijgesteld. Om te zien hoe gevoelig men is voor financiële prikkels in de vormgeving van generatiepact hebben wij de groep werknemers op aselecte wijze in twee groepen verdeeld, waarbij een groep de royalere versie voorgeschoteld kreeg, terwijl de andere groep de versie te zien kreeg waarbij men wat meer loon moest inleveren bij gebruik van de een regeling. In tabel 1 hebben we de verdeling van keuzes naar de twee opties voor de beperkte en royale regeling naast elkaar gezet voor werknemers die hadden aangegeven dat zij waarschijnlijk gebruik gaan maken van de generatiepactregeling. Uit de cijfers blijkt duidelijk dat de prijs van de regeling effect heeft: met de royale versie gaat de meerderheid 2 dagen minder werken, en met de beperkte versie zal de meerderheid van de werknemers voor één dag kiezen.

Tabel 1: Welke optie kiezen werknemers met belangstelling voor generatiepact als men voor de keuze staat

(a) De royale versie betreft de regeling optie 1 80/90/100 versus optie 2: 60/80/100; en (b) de beperkte versie betreft optie 1: 80/85/100 versus optie 2: 60/70/100.

Bron: NIDI (2018).

Nadere analyse leert dat zowel bij de royale als bij de beperkte regeling de rol van het vermogen een sterke rol speelt bij de keuze voor een of twee dagen minder werken. Waar de vermogenden in hoofdzaak voor twee dagen terugtreden kiezen, kiezen de min- of kleinvermogenden zich hoofdzakelijk beperken tot de optie van één dag minder werken. [3]

Conclusie en discussie

Het Generatiepact is een regeling die twee vliegen in één klap wil slaan: een duurzame inzet van oudere werknemers en een verjonging van de organisatie door jongeren meer kans op een baan te geven. Vooral nu de AOW-leeftijd gekoppeld wordt aan de levensverwachting lijkt een dergelijke regeling op zijn plaats omdat het werknemers die beperkte middelen hebben of in zware beroepen werkzaam zijn de mogelijkheid hebben om gefaseerd uit te treden.

De cijfers en berekeningen in dit artikel geven de indruk dat de generatiepactregeling – in weerwil van de intentie dat het om een vorm van solidariteit tussen jong en oud gaat – de facto neerkomt op een regeling die werknemers de mogelijkheid biedt om gefaseerd vervroegd uit te treden met behoud van pensioenopbouw. Het feit dat belangstelling en keuzes voor generatiepactregelingen niet gerelateerd zijn aan wezenlijke karakteristieken van werknemers waarvoor deze regeling een uitkomst zou kunnen zijn, zou op z’n minst twijfel moeten genereren dat deze regeling zijn doel – duurzame inzetbaarheid van ouderen en kansen voor jongeren – gaat bereiken. De grote belangstelling voor deelname aan generatiepactregelingen, die blijkt uit onze peiling, lijkt moeilijk te herleiden tot overbelasting in het werk of onvrede met het werk. Het lijkt meer een welkome mogelijkheid om de werk/privébalans te herzien, waarbij men zich kan afvragen of dit probleem ook niet met de bestaande HR-instrumenten binnen bedrijven kan worden behandeld. Daarnaast kan men zijn vraagtekens plaatsen bij de herbezetting door jongeren. Kleinere gemeenten hebben hier meer moeite mee en de financieringsproblemen om het pact in de praktijk budgetneutraal te laten plaatsvinden kan een moeizame affaire zijn. De gemeente Eindhoven moet bijvoorbeeld tot 2024 het tekort bijpassen uit algemene middelen in de verwachting dat op termijn de regeling wel geld gaat opleveren (Binnenlands bestuur, 11 februari 2019).

Uiteraard moeten deze uitkomsten voorzichtig worden geïnterpreteerd omdat het gaat over intenties onder oudere werknemers – hoe het gebruik van het generatiepact daadwerkelijk uitpakt is nog een open vraag. Ervaringsgegevens over gebruik, laat staan over effectiviteit, zijn tot nu toe helaas schaars. Uit een onderzoek van FNV (april 2018) onder werknemers van 60 jaar en ouder, die onder de cao Metaal & Techniek vallen, komt naar voren dat de oudere deelnemers die er gebruik van maken tevreden zijn over dit initiatief en het idee hebben dat zij een betere balans tussen privé en werk ervaren alsmede verwachten dat zij langer kunnen doorwerken dan voorheen. Een nadeel van dit soort kleine onderzoeken is dat men weinig verneemt over de motieven van deelnemers en men de mogelijkheid nooit moet uitsluiten dat werknemers wenselijke antwoorden geven waarom men voor deze regeling heeft gekozen. De blik van werkgevers zou dit soort peilingen wat meer diepgang bieden.

De bedenkers van het generatiepact zullen ongetwijfeld met de beste bedoelingen het plan hebben ontworpen, maar zo’n plan gaat pas werken als werkgevers en werknemers zich scharen achter een oplossing. 

In een onderzoek van A+O fonds Gemeenten (2018) onder gemeenten, waar het generatiepact als eerste is ingevoerd, ondervroeg men niet alleen werknemers maar ook HR-adviseurs als leidinggevenden. En uit dit onderzoek komt een veel minder positief beeld naar voren. De werknemers - vooralsnog alleen de ouderen die hiervoor in aanmerking komen en die er gebruik van maken - zijn uiteraard buitengewoon positief. En op het punt van het brede begrip ‘duurzame inzetbaarheid’ van oudere werknemers zijn HR-adviseurs en leidinggevenden ook positief, maar over concretere zaken zoals vermindering werkdruk, kostenbesparing of doeleinden zoals herbezetting jongeren of het bereiken van een evenwichtige leeftijdsopbouw zijn leidinggevenden ronduit pessimistisch. Her en der klinken al geluiden om het Generatiepact te verlaten en de Gemeente Den Haag ziet meer in een ‘Vitaliteitspact’ dat meer gericht is op het bieden van verlichting voor oudere werknemers in zware beroepen (Binnenlands Bestuur, 26 maart 2018). Werkgeversorganisatie AWVN vindt dat de prijs van dit instrument – minder werken met volledige pensioenopbouw – wel erg hoog is. De bedenkers van het generatiepact zullen ongetwijfeld met de beste bedoelingen het plan hebben ontworpen, maar zo’n plan gaat pas werken als beide partijen – werkgevers en werknemers – zich scharen achter een oplossing. Het kan daarom geen kwaad kritisch dit pact tussen jong en oud te volgen. De geschiedenis kent immers genoeg mislukte plannen om jongeren te helpen door ouderen vervroegd te laten uittreden (Kalwij  et al. 2010, Kapteyn et al. 2010).

Voetnoten:

[1] Zo is er binnen het principeakkoord voor de Metalelektro voor 2018-2020 overeengekomen dat een werkgever verplicht is om met deelname in te stemmen met een variant binnen het generatiepact waarin de werknemer 20% minder gaat werken als het bruto jaarsalaris onder de €70.000 per jaar ligt. Die verplichting geldt niet voor een variant waarin men 30% minder gaat werken: dan is instemming van de werkgever noodzakelijk (zogenaamde 'dubbele vrijwilligheid').

[2] De oorsprong van het generatiepactregeling heeft veel karaktertrekken van een oude regeling die ooit met een beroepsgroep die zwaar werk verrichtte – brandweerlieden - was afgesproken. Al vanaf 2006 is er binnen het Functioneel Leeftijdsontslag (FLO) van de Brandweer de mogelijkheid voor werknemers vanaf 55 jaar om gebruik te maken van de regeling 50-90-100: 50% werken, 90% loon en een volledige pensioenopbouw. De gemeente Delft heeft toen in verband met een reorganisatie als eerste naar analogie van de brandweerregeling een uitstroomregeling voor ouderen in elkaar gezet, met goedkeuring van belastingdienst en pensioenfonds (zie Niemeijer, 2017, p. 44).

[3] De (zelf-gerapporteerde) gezondheid van deelnemers speelt een rol bij de vraag of men een of twee dagen wil minderen, maar het effect is zwak.

Referenties:

A+O Fonds Gemeenten, 2018, Generatiepact Gemeenten: sleutel tot succes in handen van gemeenten, Den Haag.

Kalwij, A., Kapteyn, A., & De Vos, K. (2010). Retirement of olderworkers and employment of the young. De Economist, 158(4), 341-359.

Kapteyn, A., de Vos, K., & Kalwij, A. (2010). Early retirement and employment of the young in the Netherlands. In: Social security programs and retirement around the world: The relationship to youth employment (pp. 243-259). University of Chicago Press.

Niemeijer, W., 2017, Wie pakt het Generatiepact? Een onderzoek naar de adoptie van het Generatiepact onder zes Nederlandse gemeenten, MSc Thesis, Erasmus Universiteit Rotterdam.

Bijlage:

Tabel A1: Verklaring van deelname aan generatiepactregelingen onder werknemers van 40-60 jaar ^a