Decentralisatie en gelijkheid hoeven elkaar niet te bijten

Verschillen tussen gemeenten

Gaat decentralisatie ten koste van gelijkheid in de toegang tot sociale voorzieningen? Dit was een belangrijk aandachtspunt bij de decentralisaties in het sociaal domein in 2015. Uit een enquête van vlak voor de decentralisaties blijkt, dat mensen verschillen tussen gemeenten in overgrote meerderheid onacceptabel vinden en liever zien, dat het Rijk de taken in het sociaal domein dan uitvoert om deze verschillen te vermijden (Allers e.a., 2013). Sindsdien heeft het onderwerp niet aan actualiteit ingeboet. Eind vorig jaar laaide bijvoorbeeld een discussie op over verschillen tussen gemeenten in de eigen bijdrage voor zorg, en ook de recente evaluatie van de Jeugdwet staat uitgebreid stil bij ongelijkheid.[1]

Ook de economie van decentralisatie wijst op een uitruil tussen doelmatigheid en gelijkheid. Decentralisatie biedt bijvoorbeeld ruimte voor maatwerk en maakt doelmatigheidsprikkels sterker. Verschillen in aanpak leiden echter bijna vanzelf tot verschillen in het niveau van voorzieningen. Daarnaast zijn gemeenten die meer te besteden hebben naar verwachting ruimhartiger. Voor voorzieningen waarvan de lusten en lasten niet verder reiken dan de gemeentegrenzen is dit geen punt, maar uit de hierboven genoemde enquêteresultaten blijkt dat dit voor sociale voorzieningen niet opgaat. Als de toegang tot zorg en ondersteuning in Arnhem en Appingedam uit de pas lopen, dan trekken mensen in de rest van het land zich daar blijkbaar ook iets van aan.

Om meer grip te krijgen op deze uitruil, vergelijkt Vermeulen (2018) verschillen tussen landen in de mate van decentralisatie en ongelijkheid in uitkomsten op het gebied van onderwijs. Dit maakt het mogelijk om ongelijkheidsmaatstaven tussen landen te vergelijken, wat voor uitkomsten op het gebied van zorg en ondersteuning veel lastiger is. Bovendien bestaan er grote verschillen tussen landen in de rol van decentrale overheden bij de vormgeving en bekostiging van onderwijs.

Internationale vergelijking

De OESO meet de kennis en vaardigheden van vijftienjarige scholieren met de internationale enquête PISA. De uitkomsten van deze enquête geven een beeld van de mate waarin het onderwijssysteem in een land gelijke kansen biedt aan scholieren met een verschillende sociaaleconomische achtergrond. De OESO brengt ook in beeld welk aandeel verschillende overheidslagen en de scholen zelf hebben in het bepalen van het onderwijsbeleid. Daarnaast geeft de verhouding tussen lokale belastingen en publieke onderwijsuitgaven een indicatie van de rol die lokale overheden spelen bij de bekostiging.

Figuur 1 laat zien hoe groot de verschillen tussen landen in de mate van decentralisatie zijn. De horizontale as gaat over bekostiging. Deze as toont het percentage van publieke uitgaven aan primair en secundair onderwijs dat gedekt wordt door discretionaire lokale belastingen, dat wil zeggen belastingen waarover lokale overheden echt iets te zeggen hebben. Hoe groter dit percentage, hoe groter de invloed van lokale overheden op de middelen die scholen te besteden hebben. In IJsland zijn lokale overheden bijvoorbeeld goed voor drie kwart van het publieke budget voor scholen, terwijl lokale overheden hier drie kwart van hun inkomsten ophalen uit belastingen waarvan ze zelf het tarief bepalen. Discretionaire lokale belastingen dekken hier volgens deze maatstaf dus ruim de helft van de publieke onderwijsuitgaven. Ook in Denemarken, Finland, IJsland en Zwitserland hebben lokale overheden aanzienlijke invloed op wat er aan scholen uitgegeven wordt. In de meeste landen is de rol van discretionaire lokale belastingen echter beperkt.

Figuur 1: Verschillen tussen landen in decentralisatie van middelen en beslissingen

Bron: Vermeulen (2018)

De verticale as van Figuur 1 gaat over wie het beleid bepaalt. Deze as toont het percentage van een vijftigtal kernbeslissingen in het onderwijsbeleid, bijvoorbeeld over lesmateriaal of het aannemen van personeel, dat volgens enquêteresultaten van de OESO op lokaal niveau genomen wordt (OESO, 2012a). Beslissingen kunnen ook op een hoger niveau genomen worden, of juist op het niveau van scholen. In een aantal landen hebben lokale overheden over geen van de kernbeslissingen iets te zeggen. In Finland worden deze beslissingen juist allemaal op lokaal niveau genomen. Hier is dus zowel de lokale autonomie over de bekostiging van scholen, als de lokale beslissingsbevoegdheid bovengemiddeld groot. Hetzelfde geldt voor Denemarken en IJsland. In Zwitserland liggen beleid en bekostiging voor een groot deel op het niveau van kantons, die in vergelijking tot Amerikaanse staten of Spaanse regio’s nog steeds een kleine schaal hebben. In deze landen is het onderwijs dus sterk gedecentraliseerd naar het lokale (of kantonale) niveau.

Figuur 2 brengt de relatie met ongelijkheid in onderwijsuitkomsten in beeld. Net als in Figuur 1 staat op de horizontale as het percentage van publieke uitgaven aan scholen, dat gedekt wordt door discretionaire lokale belastingen. De verticale as gaat over ongelijkheid. De OESO meet dit bij voorkeur af aan de verklaringskracht van sociaaleconomische achtergrond voor hoe goed scholieren scoren in de internationale enquête PISA (OESO,2013). In landen waar die verklaringskracht groot is, slaagt het onderwijssysteem er kennelijk minder goed in om de achterstand van kinderen uit gezinnen met een laag inkomen of laagopgeleide ouders weg te werken. Deze uitkomst verschilt aanzienlijk tussen landen. In Estland, IJsland en Noorwegen verklaart de achtergrond van kinderen minder dan tien procent van verschillen in uitkomsten, terwijl dit aandeel oploopt tot bijna een kwart in Frankrijk, Hongarije en Slovakije.

Een positieve relatie tussen decentralisatie en ongelijkheid komt uit dit figuur duidelijk niet naar voren. Ongelijkheid ligt in Finland, IJsland en Zwitserland onder het OESO gemiddelde en in Denemarken maar net iets erboven. In de meeste landen is de rol van discretionaire lokale belastingen klein, maar de variatie in ongelijkheid is binnen deze groep groot. Dit suggereert dat verschillen in ongelijkheid vooral verklaard worden door allerlei andere factoren en niet door decentralisatie. Ook bij andere maatstaven voor decentralisatie, zoals het aandeel beslissingen op lokaal niveau, of voor ongelijkheid ontstaat er geen positief en statistisch significant verband.

Figuur 2: Relatie tussen decentralisatie van middelen en ongelijkheid

Bron: Vermeulen (2018)

Interpretatie

Figuur 2 bewijst niet dat er geen causale relatie bestaat tussen decentralisatie en ongelijkheid. Sterker nog: onderzoek naar decentralisatie van onderwijs binnen landen, waarvan de opzet het blootleggen van oorzakelijke verbanden wel mogelijk maakt, ondersteunt het bestaan van een uitruil wel degelijk (zie bijvoorbeeld Galiani e.a., 2008, of Jackson e.a., 2016). Alleen slagen landen waarin het onderwijs sterk gedecentraliseerd is er kennelijk in om hun beleid zo vorm te geven, dat dit per saldo niet resulteert in meer ongelijkheid dan in andere landen.

Om gelijkheid in uitkomsten te bevorderen kunnen landen bijvoorbeeld eisen opleggen aan het curriculum en de kennis van scholieren op een landelijk uniforme manier testen. Denemarken hanteert een uitgebreide beschrijving van doelen, per jaar en onderwerp, en monitort het behalen hiervan op een landelijk uniforme manier. Dit is kenmerkend voor het zogenaamde Scandinavische model van decentralisatie, waarin de nationale overheid de doelen stelt en lokale overheden vooral zeggenschap hebben over de uitvoering (Rattsø, 1998). Ook de financiële compensatie van lokale overheden voor een ongunstige bevolkingssamenstelling, of de aanwezigheid van kinderen met een achterstand, kan bijdragen aan meer gelijkheid. Tenslotte zijn er allerlei andere vormen van onderwijsbeleid, bijvoorbeeld op het gebeid van zittenblijven en vroege selectie, die de mate van gelijkheid kunnen beïnvloeden. Vooral de Scandinavische landen scoren hier volgens de OESO gunstig op (OESO, 2012b).

Een meer homogene bevolkingssamenstelling in gedecentraliseerde landen zou gelijke uitkomsten ook kunnen bevorderen. Uit OESO-gegevens over heterogeniteit van de sociaaleconomische achtergrond van scholieren komt dit echter niet naar voren. Gedecentraliseerde landen zijn niet per se homogener. Onderwijs is in Korea bijvoorbeeld sterk gecentraliseerd terwijl dit het meest homogene land in de steekproef is. Ook een analyse van veranderingen binnen een land over de tijd kan hier inzicht in geven. Zowel bevoegdheden als middelen zijn in Noorwegen in het begin van deze eeuw aanzienlijk gedecentraliseerd, terwijl ongelijkheid hier alleen maar is afgenomen. Voor zo’n korte periode ligt een verandering van de bevolkingssamenstellingen als verklaring niet voor de hand. Wel heeft Noorwegen verscheidene maatregelen genomen, zoals het formuleren en monitoren van landelijke doelen, die de gelijkheid mogelijk hebben gewaarborgd.

Betekenis voor de Nederlandse beleidsdiscussie

De vergelijking van decentralisatie en gelijkheid in onderwijsuitkomsten tussen landen relativeert de zorg enigszins, dat de decentralisaties in het sociaal domein ten koste gaan van gelijkheid in de toegang tot voorzieningen. Ook een grotere rol van lokale belastingen zou niet per se ten koste van gelijkheid hoeven te gaan. Immers, sommige van de landen waarin lokale overheden een grote rol hebben in het beleid en de bekostiging van scholen, behoren wat betreft onderwijsuitkomsten tot de meest gelijke ter wereld. Dat deze landen betrekkelijk homogeen van bevolkingssamenstelling zijn, lijkt niet de bepalende factor. Het gaat eerder om beleid dat de scherpe randjes van de decentralisatie haalt, of gelijkheid op een andere manier bevordert.

De stap van onderwijs naar zorg en ondersteuning noopt in deze lezing van de resultaten wel tot voorzichtigheid. Dat onderwijsuitkomsten betrekkelijk goed te meten zijn maakt een vergelijkend onderzoek weliswaar mogelijk, maar juist dit kenmerk zou ook een belangrijke rol kunnen spelen in het bevorderen van gelijkheid. Het opleggen en monitoren van landelijke doelen op het gebied van zorg en ondersteuning is aanzienlijk lastiger. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de grote praktijkvariatie in zorggebruik, ook toen de landelijke overheid hier nog verantwoordelijk voor was (CPB en SCP, 2015). De rol die monitoring in landen waar onderwijs gedecentraliseerd is speelt in het waarborgen van gelijkheid, geeft wel aan dat het belangrijk is om in te zetten op het zo goed mogelijk verzamelen van tussen gemeenten vergelijkbare maatstaven voor beleid en uitkomsten in het sociaal domein. Dit is een onderdeel van de systeemverantwoordelijkheid van het Rijk.

Daarnaast kan het Rijk de financiering inzetten om verschillen tussen gemeenten te verkleinen. Kattenberg en Vermeulen (2018) laten bijvoorbeeld zien dat de introductie van een objectief verdeelmodel sturend was voor uitgaven aan huishoudelijke hulp, zelfs al had de uitkering aan gemeenten het karakter van een lumpsum. Deze sturende werking neemt waarschijnlijk af, zodra de decentralisatie-uitkering waarmee de nieuwe taken bekostigd worden opgaat in de algemene uitkering uit het gemeentefonds (Rfv, 2017). Voor gelijkheid in onderwijs blijkt sturing middels de landelijke financiering niet essentieel, maar voor zorg en ondersteuning – waarvoor het opleggen en monitoren van landelijke doelstellingen lastiger is – kan dit anders liggen.

Met een internationale vergelijking van decentralisatie en onderwijsuitkomsten is de discussie over verschillen tussen gemeenten in het sociaal domein natuurlijk nog niet beslecht. Monitoring hiervan blijft belangrijk. De effectiviteit van instrumenten om gelijkheid te bevorderen, en de wissel die de inzet hiervan mogelijk trekt op de doelmatigheid van gedecentraliseerd beleid, vormen belangrijke onderwerpen voor nader onderzoek.

Voetnoten

[1] Zie de Kamerbrief over verschillen eigen bijdrage voor zorg tussen gemeenten van 4 oktober 2017 en ZonMW (2018).