Individualisering pensioenstelsel
In juli 2016 presenteerde staatssecretaris Klijnsma de plannen voor de
toekomst van ons pensioenstelsel (Klijnsma, 2016). Vanuit de wens van het
kabinet dat alle werkenden een toereikend pensioen opbouwen, afgestemd op
de individuele situatie, tonen de plannen dat individualisering van de
pensioenmogelijkheden wordt doorgezet. Een toekomst met veel
geïndividualiseerde pensioencontracten zal echter een fundamentele
verandering van de inrichting van het pensioenstelsel met zich mee brengen.
Maar in de heroverweging van een nieuw pensioencontract zal men toch eerst
een aantal principiële vragen moeten beantwoorden die in het pensioen van
de toekomst een rol gaan spelen. Een inventarisatie.
Risicospreiding maar geen risicosolidariteit
Bij pensioenen spelen twee risico’s: langlevenrisico en beleggingsrisico.
Een eerste politieke keuze betreft de mate waarin er bij een stelsel met
geïndividualiseerde pensioenen nog sprake moet zijn van risicosolidariteit.
Risicosolidariteit - gelijke premies voor ongelijke risico’s – kan tot een
ongewenste herverdeling leiden. Dat is zeker het geval bij het langlevenrisico, waar hoger opgeleiden, en dus ook de hogere inkomens, een langere
levensverwachting hebben dan de minder opgeleiden. Individuele voorkeuren
ten aanzien van het beleggingsrisico kunnen verschillen, maar risicosolidariteit
lijkt ook op dit gebied niet gewenst. Dat is iets anders dan dat er een
welvaartsvoordeel valt te halen via intergenerationele risicospreiding. Het
idee – overigens al benoemd in een voorstudie bij het WRR-rapport
“Generatiebewust Beleid” (Boender et al., 2000) – is dat generaties met
beleggingsgeluk generaties met beleggingspech kunnen helpen (zie ook
Beetsma en Romp, 2014). Opgemerkt zij dat risicospreiding, net zoals
risicodeling, een vorm van kanssolidariteit is en moet worden onderscheiden
van risicosolidariteit. Bij kanssolidariteit is er geen sprake van gelijke
premies bij ongelijke risico’s en dus van ex ante herverdeling; bij
risicosolidariteit wel Het laat zich aanzien dat het pensioenstelsel met
geïndividualiseerde pensioenen juist zoveel mogelijk risico-neutraal moet
worden ingericht, waarbij zo goed mogelijk de voordelen van collectieve
risicospreiding worden benut. In hoeverre deze intergenerationele
risicospreiding maatschappelijk uitvoerbaar is (zie Boelaars en Bouwman,
2017) is weer een politiek dilemma.
Herverdeling bij reparatie van de doorsneepremie
Aan de randvoorwaarde van risiconeutraliteit zitten echter nog flink wat
haken en ogen. Zo is in de overgangsperiode naar een nieuw stelsel een
intergenerationele herverdeling onvermijdelijk om het probleem van de
doorsneepremie op te lossen. De in de uitkeringscontracten (defined
benefit) gehanteerde doorsneepremie – een uniform premiepercentage van het
inkomen – heeft tot gevolg dat jongeren via een lange beleggingshorizon te
veel vermogen opbouwen en ouderen te weinig. In een ononderbroken carrière
is dat geen groot probleem want dan betaalt men later te weinig wat men
vroeger te veel heeft betaald. Maar bij allerlei carrièrewisselingen is er
al gauw sprake van herverdeling van jong naar oud. Dat is vooral ongunstig
voor degenen die op latere leeftijd als ondernemer voor zich zelf beginnen.
Het blijkt dat het momenteel opgebouwde pensioenvermogen onvoldoende is om
aan de uitkeringsverplichtingen te voldoen indien jongeren niet langer te
hoge premies betalen. In feite is sprake van een impliciet omslagelement
waarbij de jongeren van nu aan de ouderen van nu betalen in de verwachting
dat wanneer zij oud zijn, de jongeren dan ook weer voor hen zullen betalen.
Het CPB (2015) berekent dat opheffen van het omslagelement ongeveer 100
miljard euro kost. De politieke keuze is wie - jong, oud, rijk - deze
rekening gaat betalen.
De berekeningen van het CPB zijn gebaseerd op wat genoemd wordt een
“maatmens”. Dit om de intergenerationele verdelingseffecten te kunnen
scheiden van de verdelingseffecten binnen generaties die ontstaan vanwege
uiteenlopende loonprofielen. Immers, iemand met een steil loonprofiel
betaalt aan het begin van de carrière minder te veel premie – of soms
helemaal niet te veel – dan iemand met een vlak loonprofiel. In die zin is
er bij de doorsneepremie sprake van een onbedoelde herverdeling van mensen
met weinig succes in hun carrière naar mensen met veel succes (Den Butter,
2015). Dit onbedoelde herverdelingsaspect, en de manier waarop dat moet
worden gerepareerd, blijft tot nu toe in het pensioendebat buiten beeld,
maar vormt evenzeer een politiek dilemma.
Vrije keuzes voor pensioenaanbieder
Een belangrijke politieke kwestie bij het toekomstige pensioenstelsel is of
er sprake zal zijn van een vrije keuze van pensioenfonds. Hierover wordt
nog getwijfeld. Als alternatief wordt wel gedacht aan één groot nationaal
Pensioenfonds. Vanuit het oogpunt van optimaal risicobeheer en diversiteit
van het aanbod van pensioencontracten lijkt dat niet zo’n goed idee is.
Veeleer valt een ontwikkeling te verwachten waarbij er bij vrije keuze een
palet aan aanbieders van pensioencontracten zal ontstaan. Het betekent dat
pensioenfondsen – of in bredere zin de financiële instellingen die
pensioencontracten aanbieden – zich veel meer op gedifferentieerde
individuele wensen zullen richten. Extreem gesteld zal iedereen een
individueel pensioencontract worden aangeboden dat volledig is afgestemd op
toekomstige pensioenbehoefte, met in acht neming van de gewenste
risicomijding bij verzekering van het langlevenrisico en het
beleggingsrisico.
In werkelijkheid zal er sprake zijn van het aanbod van een aantal
standaardcontracten bij wijze van “default opties”; te meer daar het
publiek niet zelf in staat blijkt de pensioenvoorkeuren te articuleren en
rationele keuzes te maken (Prast, 2017). Toch zullen in zo’n situatie van
vrije keuze pensioenaanbieders zich door differentiatie van de contracten
van elkaar willen onderscheiden. Vergelijk de manier waarop allerhande
verschillende telefoon- en internet abonnementen worden aangeboden, en de
verschillen tussen ziektekostenverzekeringen. Dit verhoogt de complexiteit
en biedt bovendien de mogelijkheid tot (al dan niet verholen)
risicoselectie. Moeten mensen via een lagere pensioenpremie beloond worden
voor een ongezonde leefwijze? Misschien is een zekere mate van
risicosolidariteit dan toch te verkiezen. Aan de andere kant: moet
risicoselectie worden verboden voor mensen die vanwege een genetische
aanleg een lagere levensverwachting hebben? Daarnaast is het een politieke
keuze of buitenlandse aanbieders zich op deze markt mogen begeven.
Essentieel is dan welke toegangseisen worden gesteld en in welke vorm het
toezicht op de pensioenfondsen wordt geborgd.
Big data en de pensioenen
Deze ontwikkeling met meerdere concurrerende pensioenaanbieders dient des
te meer met argwaan te worden bezien, daar benutting van “big data” (of
“Data Science”) de aanbieders van pensioenen gedetailleerd inzicht kan
verschaffen in specifieke risico’s van individuen die zich aanmelden voor
een pensioenverzekering. Uit een inventarisatie van Knoef en Werker (2017)
blijkt dat de pensioendeskundigen in ons land verwachten dat met name het
personaliseren van pensioenproducenten en pensioencommunicatie met behulp
van Data Science een grote impact en een grote kans van slagen heeft.
Passende pensioenpremies bij dat gedifferentieerde aanbod kunnen in theorie
de gewenste mate van risico-neutraliteit borgen, maar in de praktijk zal de
deur openstaan voor afwenteling van risico’s naar de maatschappij. Daarbij
is het is denkbaar dat pensioenaanbieders contractuele risico’s gaan
afdekken via herverzekeren, en daarbij zodanig complexe financiële
producten creëren dat hier kans op besmetting ontstaat. Anders gezegd, de
kansverdelingen die aan de individuele risico berekeningen ten grondslag
liggen, kunnen bij onverwachte schokken zodanig veranderen dat niet aan de
uitkeringsverplichtingen kan worden voldaan. Het gevolg is dat toezicht op
de pensioenfondsen niet alleen de individuele pensioenfondsen
(microprudentieel) zal betreffen, maar dat hier ook sprake zal moeten zijn
van systeemtoezicht (macroprudentieel). Bovendien is analyse van “big data”
niet kosteloos, maar brengt juist hoge kosten met zich mee. Het gevolg is
dat grote pensioenfondsen hier schaalvoordelen kunnen benutten, zodat,
analoog aan de bankencrisis, hier fondsen ontstaan die “too big to fail”
zijn. Meer in het algemeen is het een politiek dilemma hoe moet worden
omgegaan met pensioenfondsen die door een ongelukkig beleggingsbeleid, of
door een te risicovol aanbod van pensioencontracten, niet aan hun
verplichtingen kunnen voldoen. In hoeverre moet de overheid hier
bijspringen en wordt de maatschappij de dupe van deze inschattingsfouten?
Van menselijk kapitaal naar pensioenkapitaal
Bij de aanvang van het werkzame leven beschikken jongeren over een grote
hoeveelheid menselijk kapitaal: menselijk kapitaal is immers het
verdisconteerde toekomstige inkomen over de levensloop. Via besparingen
wordt dit menselijk kapitaal voor een deel omgezet in kapitaal dat na
afloop van het werkzame deel van het leven inkomen verschaft. Dit betreft
pensioenkapitaal, maar daarnaast ook kapitaal in eigen huizenbezit en in
beleggingen. Pensioenregelingen en de daarbij geldende fiscale maatregelen
(bijvoorbeeld het Witteveen-kader) zijn bedoeld om de keuze bij deze
omzetting van menselijk kapitaal in verschillende vormen van vermogen en
voorzieningen voor de oude dag te beïnvloeden. Daarbij kan de overheid het
als een publiek belang zien dat voldoende pensioenkapitaal wordt opgebouwd
(zie de bovengenoemde wens van Klijnsma, 2016). Een argument is dat bij
onvoldoende pensioen, en dus bij het onvoldoende afdekken van het langleven
risico, de kans groter wordt dat een beroep op uitkeringen wordt gedaan,
die vanuit de algemene middelen worden betaald. Dat is een negatief extern
effect. Daarnaast is een argument dat bij wijze van spreken de erfbelasting
bij pensioenkapitaal 100 procent is. Anders dan bij andere vermogensvormen
is pensioenkapitaal niet overerfelijk. Aldus draagt een prikkel tot het
vormen van pensioenkapitaal bij tot meer intragenerationele
vermogensgelijkheid: nabestaanden erven geen extra vermogen, hetgeen de
vermogensongelijkheid binnen generaties beperkt. In het verlengde hiervan
is wel de mogelijkheid bezien om pensioenkapitaal ook via eigenhuizenbezit
op te bouwen (Taskforce Verzilveren, 2013). In dat geval moet er
regelgeving zijn waarbij de waarde van het eigen huis aan het eind van het
werkzame leven wordt omgezet in een lijfrente-uitkering. Wel is dan uit het
oogpunt van spreiding van het beleggingsrisico nodig dat fluctuaties in
verkoopprijzen van woningen worden opgevangen. In geval van
kapitaalmarktfalen ligt dan regelgeving van de overheid voor de hand. Al
met al heeft de bemoeienis van de overheid om te zorgen dat er voor
iedereen toereikende pensioenen zijn, onvermijdelijk tot gevolg dat er
herverdelingseffecten optreden. Het is dan aan de politiek om te bepalen
hoeveel extra koopkracht wordt gegeven aan degenen die een pensioen willen
opbouwen ten koste van de koopkracht van degenen die liever met eigen
belegd vermogen in hun oude dag willen voorzien.
Besluit
Meer keuzevrijheid en een grotere diversiteit bij pensioencontracten zal
een fundamentele verandering in het pensioenstelsel teweegbrengen. Kennis
van risico’s en van risicopreferenties zal bij het aanbod een grote rol
gaan spelen. Daarbij dienen ongewenste risicoselectie en ongewenste
herverdelingseffecten te worden vermeden. De politiek bepaalt wat hierbij
ongewenst is. Hopelijk zijn de partijen die aanschuiven bij het
regeerakkoord zich hiervan bewust. Het vergt daarna nog heel wat inspanning
om de regelgeving af te stemmen op deze politieke voorkeuren en om via
adequaat toezicht de ongewenste effecten te voorkomen.
Referenties:
Beetsma, R. en W. Romp (2014), Intergenerationele risicodeling en
collectiviteit, in L. Bovenberg et al. (red.), Toekomst voor Aanvullende Pensioenen, KVS Preadviezen 2014,
Amsterdam: Joh. Enschedé, blz. 131-155.
Boelaars, I. en K. Bouwman (2017), Zin en onzin van intergenerationele
risicodeling, Economisch Statistische Berichten, 102, blz.
267-269.
Boender C.G.E., S. van Hoogdalem, R.M.A. Jansweijer en E. Van Lochem
(2000), Intergenerationele solidariteit en individualiteit in de tweede
pensioenpijler: een scenario-analyse, WRR Werkdocument 114.
Bonenkamp, J., P. Broer, E. Westerhout (2015),Intergenerationele
risicodeling in collectieve en individuele pensioencontracten, Netspar Industry Paper Series, Design paper 42.
Butter, F. den (2015), “Pensioenadvies SER blind voor ongelijkheid”, Me Judice, 18 februari 2015.
CPB (2015), Transitie doorsneeproblematiek: een kwantitatieve analyse, CPB notitie aan Commissie Toekomstpensioenstelsel, 9 januari 2015.
Knoef, M. en B. Werker (2017), Netspar en Big Data, Netspar,
Januari 2017
Klijnsma, J., (2016), Kamerbrief Perspectiefnota Toekomst Pensioenstelsel, 8 juli 2016
Prast, H. (2017), De psychologie van pensioenkeuzes, Netspar Brief
, Editie 10, juni 2017
Taskforce Verzilveren (2013), Eigen Haard is Zilver Waard (Paul
Tang, Bernard Verbeek, BoerCroon).
Te citeren als
Frank den Butter, “De voetangels van een stelsel met persoonlijke pensioenpotten”,
Me Judice,
5 juli 2017.
Copyright
De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.
Afbeelding
Afbeelding ‘Yesterday's Paper’ van FaceMePLS (CC BY 2.0).