De langste kabinetsformatie in Nederland (1804-1805)

Lange kabinetsformaties

Een nieuwe kabinetsformatie staat voor de deur. Zonder twijfel zal deze langdurig zijn. Herhaaldelijk wordt nu verwezen naar de vorming van het kabinet-van Agt I die 208 dagen heeft geduurd en die daarmee de langste kabinetsformatie ooit zou zijn geweest. Daarbij wordt vergeten dat in de periode september 1804 tot en met april 1805 Rutger Jan Schimmelpenninck een regering vormde, waarvoor hij 222 dagen nodig had. Deze regeringsvorming die in vele opzichten al trekken van een moderne kabinetsformatie vertoonde werd vooral beheerst door de onderhandelingen tussen Rutger Jan Schimmelpenninck en Alexander Gogel. De uitkomst was dat Gogel minister van Financiën werd onder Schimmelpenninck die als regeringsleider met de titel van raadpensionaris ging optreden. De relatie tussen raadpensionaris en minister heeft een belangrijke plaats gekregen in mijn politieke biografie van de patriotse activist en Bataafse staatsman Alexander Gogel, die leefde van 1765-1821. 

Voorgeschiedenis

Om de politieke gebeurtenissen in 1804-1805 goed te kunnen begrijpen, is kennis van de voorgeschiedenis nodig. De hoofdrolspelers Schimmelpenninck en Gogel hadden elkaar meer dan een decennium eerder al leren kennen in de Amsterdamse politieke en financiële wereld. Schimmelpenninck was advocaat, Gogel had een handelskantoor. Beiden waren toen lid van het belangrijke Amsterdamse patriotse genootschap Doctrina. De patriotten zetten zich af tegen stadhouder Willem V en zijn regenten. Gogel was lid van een revolutionair comité dat de Bataafse Omwenteling had voorbereid die in januari 1795 leidde tot de vlucht van de stadhouder naar Engeland. Het comité van Gogel deed na de Omwenteling een dringend beroep op Schimmelpenninck om voorzitter van het Amsterdamse stadsbestuur te worden.

Van radicaal

Gogel was radicaler dan Schimmelpenninck. Dat bleek al in de Amsterdamse stedelijke politiek, in het eerste jaar van de Bataafse Republiek. Ze kregen het aan de stok over verschillende zaken. Zo vreesde Gogel voor een kloof tussen bestuurders en burgers en was hij daarom voorstander van directe invloed van de bevolking op het stadsbestuur, waar Schimmelpenninck als stadsbestuurder in het geheel niet voor voelde. Een ander, belangrijk verschil van mening was dat Gogel de zelfstandigheid van de steden en gewesten drastisch wilde inperken. Schimmelpenninck wilde als stadsbestuurder daarentegen een grote zelfstandigheid van Amsterdam behouden in de nieuwe Bataafse Republiek. Gogel was een unitariër, een overtuigd voorstander van een eenheidsstaat met nationale belastingen. Op dat moment werden de belastingen nog geheven door de gewesten, die met hun financiële bijdragen, quotes geheten, de uitgaven van de Bataafse Republiek financierden. Vanuit zijn Amsterdamse belangen was Schimmelpenninck wel voorstander van het samensmelten van de gewestelijke schulden, maar hij was in het geheel niet overtuigd dat een snelle invoering van nationale belastingen mogelijk was. Hierover zouden beide politici lange tijd van mening blijven verschillen.

..tot gematigde bestuurder

Drie jaar later kregen ze opnieuw met elkaar te maken, nu in de nationale politiek. Gogel was in 1798 na een unitarische staatsgreep agent van Financiën geworden, een functie te vergelijken met een huidige minister. Hij was echter intussen geëvolueerd van een radicale activist tot een gematigd bestuurder. Na enkele maanden al raakte hij verbitterd over de politieke gang van zaken en pleegde hij een nieuwe staatsgreep waardoor het radicale bewind door een gematigd bestuur werd opgevolgd. Gogel en de zijnen hadden een goede pleitbezorger nodig om in Parijs aan de Franse bondgenoot uit te leggen waarom een tweede staatsgreep nodig was geweest en daarvoor viel Gogels oog op Schimmelpenninck. Deze werd ambassadeur in Parijs, eerst tijdelijk, later permanent. Gogel moest wel geweldig op hem inpraten, voordat Schimmelpenninck instemde met zijn benoeming. Deze moest namelijk zijn goed lopende advocatenkantoor opgeven en wilde daarvoor een forse schadeloosstelling.

Nationale belastingen

Gogel ging als agent van Financiën enthousiast en energiek aan het werk met het leggen van een financieel fundament voor de eenheidsstaat. Het belangrijkste element was een stelsel van nationale belastingen, dat in maart 1801 door het parlement werd aanvaard. Een half jaar later was er echter opnieuw een staatsgreep. Een regerend college van twaalf man, het Staatsbewind, sloeg een federalistische koers in, met minder macht voor de centrale overheid en meer macht voor de gewestelijke departementen. Gogel zag zijn droom van de gecentraliseerde eenheidsstaat in rook opgaan en stuurde op zijn ontslag als agent aan. Hij ging terug naar zijn handelskantoor in Amsterdam, dat hij als agent had aangehouden. Ook Schimmelpenninck was teleurgesteld. Hij was voorstander van een presidentschap, en een regerend college van twaalf man was daar wel het tegendeel van. Hij aanvaardde dan ook geen regeringspost onder het nieuwe bewind, maar bleef ambassadeur in Parijs.

Zoeken naar staatsvorm

Het nieuwe Staatsbewind was niet populair, er waren direct al geruchten over nieuwe machtswisselingen. Schimmelpenninck en Gogel werden beide genoemd als kanshebbers voor posten in een nieuwe regering. Gogel verklaarde dat hij alleen wilde toetreden als voldaan was aan zijn voorwaarde van – zoals hij met nadruk zei - ongelimiteerde eenheid in bestuur, wetten en financiën. Interessant is, dat hij toen al – in 1802, dus drie jaar voordat Schimmelpenninck raadpensionaris werd – voorzag dat Schimmelpenninck president zou worden. Gogel voorspelde dat op korte termijn een presidentschap zou worden ingevoerd. Hij merkte op dat Schimmelpenninck altijd de leer van de Amerikaanse constitutie had gepreekt, en hem altijd had gezegd, dat die constitutie nog de beste was. Schimmelpenninck zou wel een tweede Washington worden. Zelf voelde Gogel niets voor de presidentiële staatsvorm, hij was een republikein van de oude stempel. Een regerend college van vijf man bijgestaan door een aantal agenten bleef zijn ideaal. Een presidentschap zou volgens hem een opstapje zijn naar een verfoeilijke monarchie en naar de terugkeer van het Huis van Oranje waar hij niets van moest hebben.

Gogel verklaarde dat hij alleen wilde toetreden als voldaan was aan zijn voorwaarde van – zoals hij met nadruk zei - ongelimiteerde eenheid in bestuur, wetten en financiën.

Ondanks de vele kritiek op het Staatsbewind tekende een nieuwe regeringswisseling zich pas in 1804 af. De Franse bondgenoot had intussen zijn greep op de Bataafse Republiek verstevigd. Ook keizer Napoleon had genoeg van het Staatsbewind, dat volgens hem te weinig deed om Frankrijk te ondersteunen. Hij oefende grote druk op Schimmelpenninck uit om te gaan verkennen welke wijzigingen van het Nederlandse staatsbestel mogelijk waren. Op 20 september 1804 begon Schimmelpenninck na overleg mat het Staatsbewind met deze verkenningen. Het ging om meer dan een kabinetsformatie. Schimmelpenninck ging namelijk niet alleen een nieuwe regering vormen, maar ook een nieuwe grondwet opstellen.

Staatsvorm en financiën

Vanaf de aanvang was duidelijk, dat twee zaken centraal stonden, namelijk de staatsvorm en de openbare financiën. Schimmelpennick wilde vasthouden aan zijn voorkeur van een presidentieel stelsel. Hoewel Gogel en anderen meenden dat een presidentieel stelsel als quasi-monarchaal gezag niet paste in het republikeinse traditie van het Nederlandse staatsbestel, was al snel duidelijk dat zij zich op dit punt maar aan Schimmelpenninck hadden aan te passen.

Een tweede hoofdpunt bij Schimmelpennincks verkenningen waren de overheidsfinanciën. Anders dan bij het constitutionele punt liet Schimmelpenninck zich over de openbare financiën wel adviseren. Gogel en andere overtuigde unitariërs waren overtuigd van de noodzaak van nationale belastingen met een hogere opbrengst. Zij verwierpen het veel besproken alternatief van een drastische verlaging van de rente op de enorme staatsschuld. Deze maatregel zou weliswaar ook tot een verlaging van het financieringstekort leiden, maar Gogel en zijn medestanders beschouwden een drastische rentereductie als een vorm van staatsbankroet die schadelijk was voor de kredietwaardigheid van het land. Tegenover deze groep stonden vertegenwoordigers van het Staatsbewind die niets in nationale belastingen zagen en juist een rentereductie voorstonden.

Gogel stond hoog op Schimmelpennincks lijstje van kandidaten voor bewindsman van Financiën. Ook daarom wilde Schimmelpenninck de coalitie waarop zijn bewind zou steunen aanvullen met de politieke stroming van overtuigde, maar gematigde unitariërs waartoe Gogel behoorde. Deze had een zodanige reputatie als financiële man dat Schimmelpenninck niet om hem heen kon, maar ook niet om hem heen wilde. En Gogel had Schimmelpenninck nodig voor zijn ideaal, de invoering van zijn nationale belastingen. Er is wel gezegd dat ze als het ware tot elkaar veroordeeld waren.

Toch verliepen de onderhandelingen moeizaam. Gogel probeerde in brieven en in een uitvoerige pleitnota Schimmelpenninck te overtuigen dat het heel goed mogelijk was snel om een nationaal belastingsysteem in te voeren. Hoewel Schimmelpenninck daardoor langzamerhand wel overtuigd raakte dat de invoering van nationale belastingen goed mogelijk was, wilde hij zich er niet op vastleggen en Gogel behield zijn afkeer van het presidentiële systeem. Er dreigde zelfs een patstelling. Het zou al met al een half jaar duren voordat er overeenstemming was tussen beide heren.

Uitruil van belangen

In maart 1805 gingen Schimmelpenninck en Gogel om de tafel zitten voor een beslissende ronde. Na drie dagen confereren ging de kogel door de kerk. Er vond als het ware een uitruil van de belangrijkste strijdpunten plaats. Gogel legde zich neer bij het presidentiële systeem, omdat zijn ideaal, de eenheidsstaat, verwezenlijkt werd met nationale belastingen en sterke beperking van de bevoegdheden van gewesten en steden. De ‘formatie’ kwam nu in een stroomversnelling. Andere ministers werden aangezocht.

Gogel legde zich neer bij het presidentiële systeem, omdat zijn ideaal, de eenheidsstaat, verwezenlijkt werd met nationale belastingen en sterke beperking van de bevoegdheden van gewesten en steden. 

Een nieuwe grondwet werd aan het volk voorgelegd en bij referendum goedgekeurd. Voor de volksraadpleging bestond overigens bedroevend weinig belangstelling, van de ruim 350.000 stemgerechtigden kwam slechts een klein deel op, te weten 14.093 ja-stemmers en 136 nee-stemmers. Op 29 april 1805 legde Schimmelpenninck in handen van de voorzitter van het Staatsbewind de eed af als raadpensionaris, die per 1 mei Gogel benoemde tot secretaris van staat (minister) voor de Financiën. De vorming van de nieuwe nationale regering die in vele opzichten te vergelijken is met een moderne formatie had welgeteld 222 dagen geduurd, de langste formatie ooit.

De nieuwe bewindsman Gogel zal op 15 mei 1805 bij de installatie van het Wetgevend Lichaam met veel voldoening naar de ‘Troonrede’ van Schimmelpenninck hebben geluisterd, omdat daarin de toezeggingen die hij in maart had gekregen als het ware verzilverd werden. Na alle voorbereidingen in voorgaande jaren wist Gogel zijn nationale belastingstelsel in het ene jaar van Schimmelpennincks bewind goeddeels tot stand te brengen. Ook de contouren van een nationale belastingdienst, die voor de uitvoering van het stelsel nodig was, werden al goed zichtbaar. Het lukte Gogel om in een weerbarstig en taai karwei het onontbeerlijke fundament van de eenheidsstaat te leggen, waarna er geen weg meer terug was.

Referentie:

Postma, Jan, 2017, ‘Alexander Gogel (1765-1821). Grondlegger van de Nederlandse staat’, Uitgeverij Verloren, Hilversum.