De dwingende kracht van (on-)duidelijke duurzame doelen

Duurzaamheidsdoelen vertaald

Het CBS heeft vandaag voor het eerst indicatoren gepubliceerd op basis van de zogenaamde Sustainable Development Goals (SDG’s, duurzame ontwikkelingsdoelen) van de Verenigde Naties die vorig jaar zijn aangenomen door de Verenigde Naties. Voor Nederland leidt deze eerste aanzet tot nuttige inzichten: op de nu veelal gebruikte economische beleidsindicatoren zoals inkomen en gezondheid scoort Nederland goed, maar op milieu-indicatoren en man-vrouwgelijkheid scoort Nederland ronduit slecht in vergelijking met andere Europese landen. Er is echter ook nog veel onduidelijk met betrekking tot de doelen: zo ontbreekt in het werk van het CBS een methodologisch kader, ontbreken veel indicatoren en voor Nederland eigenlijk ook een deel van de doelstellingen voor beleid. Toch is dat een relatief klein probleem in vergelijking met de grote winst die kan worden geboekt door de hele wereld een beetje meer richting duurzame ontwikkeling te sturen.

Figuur 1: De duurzame ontwikkelingsdoelen van de VN

^{Bron: VN}

Een politiek compromis

De duurzame doelstellingen, ofwel de Sustainable Development Goals (SDG’s) zijn door 193 regeringsleiders ondertekende doelen die een breed perspectief van welvaart dekken. Ze zijn de opvolgers van de Milleniumdoelstellingen (MDG’s). In tegenstelling tot die MDG’s zijn de nieuwe duurzame doelstellingen veel relevanter voor ontwikkelde landen zoals Nederland en de mondiale doelstellingen moeten worden vertaald in nationale doelstellingen, met als streefjaar 2030. De basis voor het idee van de SDG’s is gelegd in de dikke boek van Jeffrey Sachs, The age of sustainable development (2015). Daarin wordt het belang van al die zeventien doelen uitgebreid onderbouwd.

Door in beeld te brengen hoe landen scoren op deze doelen wordt duidelijk waar zij relatief goed of slecht in zijn. Dat is de basis om vast te stellen welke inspanningen er wereldwijd nodig zijn om deze doelen te realiseren. Deze doelen zijn bij uitstek een politiek compromis. Veel indicatoren zijn vooral gerelateerd aan uitkomsten en niet zozeer acties om die uitkomsten te bereiken. Als ze wel aanwezig zijn dan worden de effecten van activiteiten nu voor toekomstige generaties en elders in de wereld niet eenduidig meegenomen.

Dat zulke doelstellingen een politiek compromis is, doet geen afbreuk aan het belang ervan. Statistische zuiverheid bepaalt vaak niet het belang van een indicator. Dat is ook duidelijk als de geschiedenis van die huidige, belangrijkste indicator, het bbp wordt bekeken. Vanuit een theoretisch kader vond één van de grondleggers van wat het Systeem van Nationale Rekeningen (SNA), Simon Kuznets, het bijvoorbeeld niet verstandig om veel overheidsuitgaven zoals defensie-uitgaven mee te nemen (Kuznets, 1937). In zijn woorden zijn dat geen uitgaven die de welvaart verhogen, maar kosten om welvaart te handhaven. Dit standpunt bleek in de periode vlak voor en tijdens de Tweede Wereldoorlog niet houdbaar: de oorlogsindustrie was immers het deel van de economie dat groeide en moest dus als output worden meegenomen (Coyle, 2014). Dit is slechts één voorbeeld. Naast politieke haalbaarheid heeft bij het de ontwikkeling van het bbp ook praktische haalbaarheid vaak een rol gespeeld: veel gegevens waren (en zijn) er niet, waardoor theoretisch gewenste aanpassingen in de praktijk niet mogelijk of haalbaar bleken. Denk daarbij bijvoorbeeld aan de problemen met de gevolgen van innovatie voor het meten van prijzen (en dus ook volumes), het meten van de toegevoegde waarde van overheidsdiensten of van de diensten in zijn algemeenheid, het meten van toegevoegde waarde bij steeds verder internationaliserende waardeketens, enzovoort.

Brede welvaart, bbp en SDG’s

In veel landen, waaronder ook in Nederland, woedt al geruime tijd een discussie over hoe welvaart in de breedste zin van het woord het best kan worden gemeten. Die discussie gaat eigenlijk terug naar het rapport van de Club van Rome (Meadows et al., 1972) en heeft al veel alternatieve indicatoren voortgebracht (zie bijvoorbeeld Stegeman en Meinema, 2016). Belangrijkste reden voor de alternatieven is het besef dat het bruto binnenlands product (bbp, ofwel economische groei) geen welvaart meet maar vooral productie, terwijl het in beleid wel vaak als benadering voor welvaart wordt gebruikt. Een betere definitie van duurzame ontwikkeling volgens brede welvaart is de definitie uit het zogenaamde Brundtland -rapport: ontwikkeling die aansluit op de behoeften van het heden zonder het vermogen van toekomstige generaties om in hun eigen behoeften te voorzien in gevaar te brengen. Het rapport van de commissie Stiglitz (Stiglitz et al., 2009) heeft de laatste jaren veel invloed gehad op de discussie. In Nederland heeft de Tweede Kamer recent een uitgebreid rapport uitgebracht ( Tweede Kamer, 2016) met als belangrijkste aanbeveling dat Nederland ook een ‘monitor brede welvaart’ moet krijgen.

De SDG’s zijn niet helemaal gelijk aan het meten van bredere welvaart volgens de Brundtland-definitie, zoals het CBS ook aangeeft. Zo mist een duidelijk methodologisch kader en zijn afruilen tussen elementen die welvaart bepalen niet helder in kaart gebracht. Het doel van de SDG’s is dan ook vooral een politieke in plaats van een wetenschappelijke: hoe kunnen we op systematische wijze sturen op een betere wereld in 2030. En daarvoor dien je wel te meten hoe het er voor staat.

Het is in de opzet van de VN onduidelijk of integraal sturen op SDG’s leidt tot duurzame ontwikkeling in alle opzichten. Het CBS stelt voor om daarom de indicatoren van de SDG’s te plaatsen in het zogenaamde CES-raamwerk (CES=Conference of European Statisticians). Dit door zestig landen onderschreven raamwerk voor duurzame ontwikkeling gaat uit van de zogenaamde kapitalenbenadering; kapitalen of voorraden en hun ontwikkeling staan centraal bij de beschouwing over duurzame ontwikkeling. Denk daarbij aan economisch, natuurlijk, sociaal en menselijk kapitaal. Deze benadering komt dicht in de buurt van de beschrijving van duurzame ontwikkeling. In deze systematiek worden de afruilen tussen de verschillende dimensies van brede welvaart beter zichtbaar.

SDG’s meten

Het CBS slaagt erin voor 129 van de 192 in VN-verband gevraagde indicatoren ‘iets’ op te leveren. Voor een op de drie indicatoren gaat het om de exacte indicator, in veel gevallen betret het een benadering of een alternatieve indicator (figuur 2). Dit geldt eigenlijk voor nagenoeg alle doelen, alleen bij onderwijs, genderongelijkheid en duurzame infrastructuur heeft het CBS meer indicatoren gebruikt.

Figuur 2: Nog veel ontbrekende indicatoren voor SDG’s

^{Bron: CBS}

Het beeld dat opdoemt uit het meten van deze indicatoren is dat Nederland ten opzichte van andere Europese landen relatief goed scoort op Duurzame Doelen 8 (economische groei en werk), 16 (vrede, recht en instituties), 3 (gezondheid en welzijn) en 17 (internationale samenwerking), waarbij wel zij opgemerkt dat de trend voor de laatste negatief is.

Relatief slecht scoort Nederland op Duurzame Doelen 5 (gendergelijkheid), 7 (klimaat en energie), 10 (gelijkheid), 13 (klimaat) en 15 (bescherming bos, land en bodem). Door de hoge bevolkingsdichtheid, de relatief grote agrarische sector en de beperkte beschikbaarheid van natuurlijke hulpbronnen is de druk op de leefomgeving relatief groot. Daarbij is de Nederlandse economie relatief energie-intensief. Dit zorgt voor veel uitstoot van broeikasgassen. Door drie elementen scoort Nederland relatief laag op gelijkheid. Ten eerste is de ongelijkheid tussen mannen en vrouwen groter dan in veel andere ontwikkelde landen. Eén indicator daarvoor is de levensverwachting van vrouwen die in vergelijking met andere landen relatief laag is. Daarnaast is het aantal mensen onder de armoedegrens relatief hoog en wordt relatief veel sociale ongelijkheid ervaren.

Op een aantal doelen is het beeld gemengd. Zo scoort Nederland op 4 (onderwijs) wel goed waar het gaat om vaardigheden en leven lang leren, maar minder positief op onderwijs en kennis. Hierbij ligt zowel het aandeel hoger opgeleiden als dat van de R&D-uitgaven rond het Europese gemiddelde, terwijl de groei in andere landen de afgelopen jaren hoger was.

Het CBS geeft geen totaalscore van Nederland ten opzichte van andere landen, iets wat bijvoorbeeld de Bertelsmann-Stiftung eerder wel heeft gedaan.Nederland kwam in die rangschikking uit op een zevende plek van een groep van 34 landen. Op basis van de CBS-exercitie kan eenzelfde beeld worden opgemaakt.

Onduidelijke beleidsambities: rol voor politiek en bedrijfsleven

De kracht van de SDGs zitten op dit moment niet in het methodologisch raamwerk, noch in de beschikbaarheid van alle gegevens. Toch geven de scores die wel kunnen worden getoond een duidelijk beeld van waar het in de Nederlandse politiek aan schort en waar een accentverschuiving in economische politiek moeten komen. Ook geeft het een richtlijn voor bedrijven voor een meer proactieve duurzame bedrijfsvoering.

Zoals het CBS aangeeft, is het meten van de duurzame ontwikkelingsdoelen voor een land maar een deel van de opgave. Veel belangrijker is dat er ook voor Nederland duidelijke politieke doelen voor 2030 worden gesteld. Dat is de uiteindelijke bedoeling van de SDG’s: brede maatschappelijke doelstellingen. Deze eerste inspanning van het CBS is daarbij uiteindelijk meer een oproep aan de politiek: formuleer doelen voor duurzame ontwikkeling. Inmiddels heeft het kabinet, bijvoorbeeld met het rijksbrede programma circulaire economie wel een nog wat vage stip op de horizon gezet. Een concretere stip daar waar het gaat om beleid zou helpen. Evenals een klimaatwet, zoals ook wordt aanbevolen door de WRR.

Het bedrijfsleven kan daarbij een grote rol spelen door SDG’s te vertalen naar concrete rapportages van bedrijfsprestaties – middels SDG’s in een zogenaamd integrated reporting framework - zodat wat micro gebeurt in lijn is met wat op macroniveau de gewenste uitkomst moet zijn. Behoorlijk wat bedrijven zijn hier de laatste tijd mee bezig. Duurzaamheidsorganisaties zoals bijvoorbeeld De groene zaak zien daar ook het belang van in, en zijn actief bezig om macrobeleidsdoelen te vertalen naar concrete businessdoelstellingen.

Het uiteindelijke succes van de duurzame beleidsdoelen zal daarom niet afhangen van de methodologische duidelijkheid of statistische zuiverheid. Concrete actie en acceptatie zijn uiteindelijk de factoren die bepalen of het beleid duurzaam is of niet

Referenties:

Brundtland , G. (1987) Our common future. Report of the World Commission on Environment and Development, UN: New York.

Coyle, D. (2014). A brief and affectionate history of GDP. Princeton University Press: New York.

Kuznets, S. (1937). National income 1919-1935, NBER Bulletin 66, 27 September 1937.

Meadows, D.H., D.L. Meadows, J. Randers en W.W. Behrens III (1972), The Limits to Growth: a global challenge, rapport in opdracht voor Club van Rome, New York: Universe Books.

Sachs, J. (2015). The Age of Sustainable Development, Columbia University Press: New York.

Stiglitz, J., A. Sen en J. Fitoussi (2009). Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress . Parijs.

Stegeman, H. en I. Meinema (2016), Verschillende welvaartsindicatoren, verschillende welvaart? Rabobank Special: Utrecht.

Tweede Kamer (2016), Rapport – Tijdelijke commissie Breed welvaartsbegrip. Tweede Kamer: Den Haag.