Zoektocht naar brede welvaartsmaatstaf behoeft bijsturing

De problemen met BBP

De afgelopen jaren zijn er veel artikelen en opinies verschenen die het centraal stellen van het Bruto Binnenlands Product (BBP) als het gaat over de ontwikkeling van de welvaart ter discussie stellen (Philipsen, 2015; Karabell, 2014; Fioramonti, 2013). Kort gezegd zijn er drie hoofdproblemen: Het BBP meet geen welvaart maar marktproductie, voorraden, ofwel kapitaalsvormen worden niet meegenomen (dus ook geen schulden) en ook de verdeling van het inkomen wordt niet meegenomen.

Toch hoeft een slechte maatstaf voor welzijn geen probleem te zijn. Zo lang deze correleert met zaken die wel van belang zijn voor welzijn, zoals levensverwachting, gezondheid, onderwijs en sociale cohesie, maakt het niet zo heel veel uit. Gedurende een langere periode was dat ook zo (zie figuur 1).

Figuur 1. Alles neemt toe: BBP per capita, levensverwachting, onderwijs, vakantie

Bron: CBS

Een toename van het BBP brengt meestal eerst een toename van de welvaart met zich mee. Er is echter een punt waarop een stijging van het BBP niet opweegt tegen een toename in negatieve externaliteiten zoals een ecologische achteruitgang of meer inkomensongelijkheid. Zeker in rijkere, meer ontwikkelde landen zegt het BBP dus steeds minder over de ervaren welvaart van de gemiddelde of mediane burger.

Inmiddels lijkt het erop dat economische groei vooral in Westerse landen niet meer hetzelfde is als vooruitgang (Stegeman, 2014). De levensverwachting neemt immers harder toe dan het BBP. En terwijl het BBP in de VS is gestegen, zien grote groepen mensen hun reële verdiensten decennialang niet toenemen. En als we er in slagen om onze economie duurzamer in te richten, leidt dat hoogstwaarschijnlijk tot economische krimp, maar ook tot vooruitgang. 

Op zich betekent dit nog steeds niet dat BBP op de schroothoop zou moeten. Zo lang in de afweging van beleid maar meer zaken worden meegenomen dan economische groei kan de maatschappij daar prima mee uit de voeten. Maar daar heeft de afgelopen decennia een behoorlijke wijziging in plaatsgevonden. In de jaren vijftig waren de doeleinden voor sociaaleconomisch beleid vooral gericht op werkgelegenheid, stijging van het inkomen en een rechtvaardige verdeling ervan en prijsstabiliteit (SER, 1951, 1956).

In Nederland zijn de woorden ‘economische groei’ pas in 1992 verschenen als onderdeel van de doelstellingen voor sociaaleconomisch beleid (SER, 1992). Dat was ook de tijd waarin de convergentiecriteria voor het toetreden tot de EMU van steeds groter belang werden. Een groot deel van het budgettaire institutionele raamwerk van de eurozone is gebouwd op het begrip BBP: EMU-saldo en -schuld worden berekend als percentage van het BBP en een beleidsagenda vooral gericht op economische groei wordt tegenwoordig gezien als de heilige graal. Gevolg hiervan is dat economische groei en BBP de afgelopen decennia ook in de media alleen maar belangrijker zijn geworden, terwijl het gebruik van de term welvaart juist is gedaald. Zoals Camps (2016)  in het nieuwjaarsartikel in de ESB met de kop ‘onzekere wegen naar welvaart’ verwoord: “Beleidsmakers volgens de kwartaal-op-kwartaal-ontwikkeling van het bruto binnenlands product op de voet. Over de aanjagers van groei wordt minder gesproken”. Waarmee in het beleid, ook onder het mom van welvaart, nog steeds de discussie van welvaartsontwikkeling wordt verengd tot BBP.

In Figuur 2 te zien dat het gebruik van de term economische groei nog niet zo lang bestaat. Op basis van de boeken die door Google zijn gescand, geeft de figuur weer in welk percentage van de boeken de gezochte term voorkwam. Voor 1950 bestond economische groei (economic growth) nog niet. Pas na 1950 kwam de term steeds meer in zwang. Het omgekeerde geldt voor welzijn (prosperity).

Figuur 2. Gebruik van de termen 'welvaart' en 'economische groei' (*100.000)

Bron: Google N-Grams

De dominantie van BBP daar waar we eigenlijk welvaart bedoelen is nauwelijks te onderschatten. Bij elke doorrekening van beleidsmaatregelen wordt dat duidelijk. Het gaat om de effecten op de economische groei, banen en koopkracht. En dat is niet alleen Haagse bezigheidstherapie. Dezelfde ontwikkeling is te zien daar waar het gaat om duurzaamheid. De circulaire economie, de huidige duurzaamheidshype, wordt zowel door de Europese Commissie als door de duurzaamheidsorganisaties ‘verkocht’ onder de claim dat het vooral ook economische groei oplevert. Dat zegt meer over de dominantie van het BBP-frame dan over het mogelijke succes van de circulaire economie.

Naar een breder welvaartsbegrip

Het idee dat beleid zou moeten zijn gericht op economische groei is al decennialang bekritiseerd. De brede welvaart van individuen, ook wel het welzijn van mensen genoemd, omvat veel meer factoren dan het BBP. Een voorbeeld hiervan is de bovengenoemde levensverwachting, maar ook gezondheid en inkomensgelijkheid, de kwaliteit van de leefomgeving, vrije tijd en opleidingsniveau zijn niet opgenomen in het BBP. Daarnaast verschilt het per individu in welke mate deze factoren belangrijk zijn. Welvaart is dus een veel breder begrip dan alleen economische groei, waarbij tal van factoren een rol kunnen spelen. Als alternatief voor economische wordt vooral gekeken naar duurzame ontwikkeling (Brundtland, 1987). Duurzame ontwikkeling voorziet in de behoeften van de huidige generatie zonder dat daarmee de behoeften van toekomstige generaties in gevaar worden gebracht. Duurzame groei kan worden omschreven als een situatie waarin de economische activiteit toeneemt, terwijl de kwaliteit van de leefomgeving en het sociale welzijn gelijk blijven of ook toenemen. Voor de welzijnsbeleving van mensen is zowel de ecologische als de sociale dimensie van belang (Stiglitz et al., 2009).

Ook in de huidige beleidsdocumenten wordt duurzame groei vaak centraal gesteld. Het regeerakkoord van het huidige kabinet begint in de hoofdtekst met: “Het financieel en sociaal-economisch beleid van dit kabinet kent drie onlosmakelijk met elkaar verbonden pijlers: de schatkist op orde brengen, eerlijk delen en werken aan duurzame groei.” Helaas komt duurzame groei of duurzame ontwikkeling niet terug in de overige 81 pagina’s van dit document. Er is dus nog een gat tussen de erkenning van het belang van een bredere welvaartsbeschouwing en de praktische doelvariabelen waarop beleid te sturen is.

De praktische oplossingen

Naar een alternatief voor het BBP wordt al decennialang gezocht. Van het aanpassen van het BBP, door bijvoorbeeld meer rekening te houden met de uitputting van natuurlijke hulpbronnen, tot het bevragen van mensen hoe het met hen gaat, ofwel het ‘meten’ van subjectief welzijn van mensen (zie Meinema en Stegeman (2016) voor een recent overzicht).

Twee manieren van het meten van brede welvaart lijken nu meer aandacht te krijgen. Ten eerste het subjectieve welbevinden. Ofwel geluk. Mensen weten immers zelf het best hoe het met hen gaat, dus hun vragen hoe het er mee gaat is de beste benadering voor brede welvaart. Vooral Richard Layard met zijn boek Happiness uit 2005 was daar een voorloper in. En elk jaar verschijnt nu het ‘World Happiness Report’.

Er zit wel een groot nadeel aan deze methode: het is niet objectief vast te stellen waardoor mensen zich beter of slechter voelen. Daarbij is deze subjectieve welvaartsbeleving ook echt subjectief: mensen wennen aan een hoger welvaartsniveau, en hun geluk stijgt daardoor niet. Lastig voor beleid.

Dus iets objectiever zou prettig zijn. Daar houdt de tweede school zich mee bezig. De invloedrijke commissie die door president Sarkozy in 2009 in het leven is geroepen met de Nobelprijswinnaars Sen en Stiglitz is daar nu de basis van. De verschillende dimensies van welvaart worden daarbij één voor één bekeken, als input voor beleid. Daarbij worden die dimensies apart gehouden: in de vorm van een dashboard. Het samenvoegen van verschillende dimensies van welvaart tot één index geeft methodologische problemen. Belangrijkste vragen zijn: welke weging dient te worden gebruikt voor de verschillende dimensies (Decancq & Schokkaert, 2013), en hoe het afruilen (of de kruiselasticiteiten) tussen de verschillende dimensies of variabelen te interpreteren. Deze zijn soms contra-intuïtief of incorrect, mede door toegepaste transformaties van de onderliggende variabelen.

Hoe kun je de kwaliteit van onderwijs optellen bij de levensverwachting? En hoe doe je dat met inkomen versus fijnstof? Dit lijkt inmiddels de consensus als alternatief voor het BBP te worden. De OECD heeft hiervoor de Better life index ontwikkeld, waarbij het mooie is dat eenieder zelf het relatieve belang van de verschillende dimensies kan aangeven. Zo kan iedereen zijn eigen ‘betere leven’ definiëren.

Eurostat heeft een soortgelijk initatief, de Quality of life (geen index). Ook hier weer verschillende dimensies van welzijn en welvaart, mooi grafisch weergegeven. Maar geen totale index of een geaggregeerd overzicht.

Ook het CBS heeft inmiddels een dashboard opgeleverd onder de noemer ‘Welzijn in Nederland’. Daarbij zijn beide perspectieven gecombineerd: én subjectief, én een dashboard. Een mooie studie. Ook doet het CBS in deze studie een eerste aanzet om tot één index te komen: de Persoonlijke Welzijnsindex (PWI). Deze studie ging over 2014 en is in november van 2015 uitgekomen.

Hybride indices

Daarnaast is er de afgelopen jaren veel gepubliceerd onder de noemer ‘hybride indices’: meerdere welvaartsindicatoren worden daarbij samengevoegd tot één indicator. Daarbij worden zowel subjectieve als objectieve data gebruikt. Er zit vaak ook nog een verschil in de mate van subjectiviteit van een variabele. Dit soort indices zou idealiter de diverse dimensies van welvaart, duurzame ontwikkeling beter moeten representeren.

De verscheidenheid aan indicatoren is groot, zowel qua kwaliteit, representativiteit maar ook met betrekking tot de ontwikkeling die ze weergeven van breder welvaart (Meinema en Stegeman, 2016).

De rangorde van landen op basis van het BBP per capita van Westerse landen verschilt daarbij niet eens veel van de rangorde op basis van een aantal brede welvaartsindicatoren. Deze indicatoren meten echter niet altijd duurzame groei. Wanneer de ecologische component in deze indicatoren een belangrijker gewicht krijgt, worden de verschillen in rangordening van de landen groter.

Voor de ontwikkeling over de tijd geldt een ander verhaal. Economische groei afgemeten aan de ontwikkeling van het BBP per capita vertoont nauwelijks correlatie met de ontwikkeling van brede welvaartsindicatoren, en de ontwikkeling van het BBP is aanzienlijk volatieler dan die van andere maatstaven. Veel dimensies van welzijn, zoals gezondheid, onderwijsniveau en milieu, veranderen immers niet heel sterk van het ene jaar op het andere.

Dit is een aanwijzing dat een alternatieve welvaartsindicator in ieder geval andere informatie geeft dan BBP per capita, en dat sturen op economische groei niet automatisch een verhoging van welvaart en welzijn inhoudt

 Voor de ontwikkeling van brede welvaart, hoe dan ook gedefinieerd, maakt het dus wel degelijk uit welke index wordt gebruikt. Deze ontwikkeling verloopt vaak anders dan die van het BBP per capita. Daarnaast verschilt het ook per land hoe de drie dimensies van duurzame vooruitgang zich hebben ontwikkeld (Stegeman en Meinema, 2016). Bij bredere welvaartsindices blijkt dat vooral het meenemen van ecologische factoren een ander beeld geeft.

Een hybride index die alleen voor Nederland gemaakt is door het SCP (Boelhouwer, 2010). Hier wordt door het SCP met enige regelmaat over gerapporteerd (SCP 2015). Het effect op de beleidsdiscussie lijken daarbij minimaal.

Waarom dit alles (nog) niet gaat werken

Ik denk dat niet heel veel mensen de studie van het CBS tot zich hebben genomen. Of weten van het door Eurostat ontwikkelde dashboard of de Better life initiative van de OECD. Dat is deze instanties niet te verwijten. Maar vergelijk de initiatieven eens met een auto die heel veel metertjes op het dashboard heeft. Het ziet er heel modern uit. Hoe meer gadgets, hoe beter het is voor de liefhebbers. Maar het is vaak niet overzichtelijk. En als je goed op de metertjes kijkt, zie je dat ze alleen aangeven hoe het was op de weg die je al achter je hebt. En dan ga je als automobilist al snel niet meer op het dashboard kijken.

Hetzelfde geldt voor alle hybride indices. Deze zijn grotendeels onbekend. Ook de indicator van het SCP heeft tot op heden niet veel zichtbare beleidsimpact. Hier geldt niet zozeer het dashboard-syndroom, maar, om in autotermen te blijven, het achteruitkijkspiegelsyndroom. Ze vertellen alleen hoe de brede welvaart was, niet hoe die is en al helemaal niet hoe deze zich in de toekomst zal ontwikkelen.

Toch heeft het ontbreken van een goed alternatief voor BBP belangrijke beleidsconsequenties. Als het sturen op BBP, zoals nu centraal staat in de beleidswereld, niet leidt tot een verhoging van de brede welvaart schiet het zijn doel voorbij. Een indicator die duurzame vooruitgang meet, zou dan een beter beleidsdoel dienen. Door de vergelijking van beschikbare alternatieven voor het BBP kunnen we concluderen dat een bruikbaar alternatief voor de ontwikkeling van welvaart voor beleid echter nog niet is gevonden.

Mijn voorstel: houd het simpel. Eén indicator om op te koersen, met daarin veel dimensies van welzijn. Én een indicator die ook vooruitkijkt. Nog niet gedaan, maar dat konden we met het BBP voor de jaren dertig ook niet. Dus wat we nodig hebben is een nieuwe Jan Tinbergen: eentje die de dimensies van welvaart goed modelmatig met elkaar in verband brengt, zodat we een modelmatige voorspelling van bredere welvaart kunnen maken. Met daaronder allerlei variabelen, objectieve en subjectieve als dashboard. Zo word je niet verleid de hele tijd op het dashboard te kijken, maar werp je als beleidsmaker de blik weer vooruit.

Referenties

Boelhouwer, J. (2010). Wellbeing in the Netherlands: The SCP life situation index since 1974. SCP: Den Haag 

Brundtland , G. (1987) Our common future. Report of the World Commission on Environment and Development, UN: New York.

CBS (2015). Welzijn in Nederland. CBS: Den Haag.

Costanza, R., Hart, M., Talberth, J., & Posner, S. (2009). Beyond GDP: The need for new measures of progress.

Coyle, D. (2014). A brief and affectionate history of GDP. Princeton: Princeton University Press.

Decancq, K., Schokkaert, E. (2013) Beyond GDP, Measuring social progress in Europe. Euroforum.

Kuznets, S. (1934) National Income, 1929–1932, NBER Bulletin 49, 7 juni 1934.

Layard, Richard (2005), Happiness, Lessons from a New Science, London, Penguin.

Meadows, D. D. Meadows, J. Randers and W. W. Behrens III, (1972), Limits to Growth, New York: New American Library.

OESO (2011), Towards Green Growth, OESO: Parijs.

Sociaal Economische Raad (1951). Advies inzake de in naaste toekomst te voeren loon- en prijspolitiek.

Sociaal Economische Raad (1956). Rapport inzake een onderzoek naar de economische situatie in Nederland, adviesnr 1956/01, SER Den Haag.

Sociaal Economische Raad (1992). Convergentie en Overlegeconomie. SER 92/ 15. 

Stegeman, H. (2014). Vooruitgang in de nieuwe economische realiteit. Rabobank Special. Rabobank: Utrecht.

Stegeman, H. en I. Meinema (2016). Verschillende welvaartsindicatoren, andere welvaart?. Rabobank Special. Rabobank: Utrecht.

Stiglitz, J., A. Sen en J. Fitoussi (2009). Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress. Parijs.

Sustainable Development Solutions Network (2015) World Happiness Report.