WRR verliest zich in wensdromen

Blind vertrouwen in ‘het middenveld’

Het recente WRR rapport ‘Publieke Zaken in de Marktsamenleving‘ gaat over marktwerking. Het begint bij een afwijzing van het beleid dat daarover in de laatste jaren is gevoerd. Er is kritiek op wat Thatcher en Reagan in de jaren tachtig van de vorige eeuw hebben veroorzaakt, op de resultaten van de privatisering en verzelfstandigingen van publieke bedrijven en sectoren in Europa en Nederland in de jaren negentig en op de kredietcrisis in de jaren nu. De WRR stelt dat het falen van marktwerking reden is om de oude dichotomie tussen markt en overheid over boord te zetten en te vervangen door ‘maatschappelijke ordening’.

De dichotomie tussen markt en overheid wordt overboord gezet, omdat de markt in ieder geval een verdacht concept is en omdat de overheid eigenlijk niet in staat is om marktwerkingbeleid te beheersen. Het lukt de overheid niet meer om het publiek belang te dienen omdat ‘de marktsamenleving’ onoverzichtelijk is, de schaal te groot en de dynamiek inherent onzeker (p. 158). In plaats van centraal, van bovenaf te willen sturen kiest de WRR er voor om het verwezenlijken van het publiek belang decentraal, door burgers, professionals, bedrijven, brancheorganisaties, pbo’s, ngo’s en andere instellingen spontaan tot stand te laten komen. De WRR gaat er van uit dat het maatschappelijke middenveld wel het publiek belang zal realiseren. Er is een haast blind vertrouwen in het middenveld, want hoe die dat gaat doen, wordt niet uit de doeken gedaan. Daarenboven wordt in het rapport nergens gezegd wat het publiek belang precies inhoudt. Ook dat moet miraculeus uit het middenveld opstijgen.

Decentraliseren

Een belangrijke term in het WRR rapport is ‘gegeneraliseerd subsidiariteitsbeginsel’. Met subsidiariteitsbeginsel wordt bedoeld dat de samenleving niet iets door een hoger niveau moet laten doen als het net zo goed door een lager niveau kan worden gedaan. Met gegeneraliseerd wordt bedoeld dat dit subsidiariteitsbeginsel verder gaat dan wat er in de Europese context mee wordt bedoeld waarbij Brussel alleen die dingen doet die de individuele lidstaten niet aankunnen. In het WRR rapport heeft het subsidiariteitsbeginsel niet alleen een publiekrechtelijk maar ook een privaatrechtelijk karakter. In wezen is dit gewoon een dure term om te zeggen dat er gedecentraliseerd moet worden. Volgens de WRR is dit een nieuw revolutionair concept door te stellen dat het eerst een maatschappelijke acceptatie zal moeten ondergaan: “als dit gegeneraliseerde subsidiariteitsbeginsel wordt geaccepteerd, laat de overheid eerst en vooral ruimte voor initiatieven in de samenleving” (p. 168)

Ter ondersteuning van dit subsidiariteitprincipe wordt te pas en te onpas verwezen naar het werk van Elinor Ostrom. Deze econome ontving in 2009 de Nobelprijs economie voor haar werk over het spontaan tot stand komen van efficiënte organisatievormen in het geval van een common pool resource. Denk bijvoorbeeld aan een gemeenschappelijke waterput die door dorpelingen in Nepal wordt gedeeld. Indien elke dorpeling alleen zijn eigen belang dient en zoveel mogelijk water uit die put haalt voor de irrigatie van zijn veld, dan komt het dorp zonder water te zitten.

Uit het werk van Ostrom blijkt dat in veel omstandigheden spontaan en zonder overheidsingrijpen van bovenaf een organisatie groeit en afspraken worden gemaakt waardoor het individuele watergebruik wordt gereguleerd zodat iedereen in het dorp altijd water heeft. Tijdens haar carrière is Ostrom meerdere van deze voorbeelden in de praktijk tegengekomen. Geen twijfel mogelijk dat oplossingen van common pool resource problemen spontaan tot stand komen. Zeker in kleinere gemeenschappen. Tegelijk is het een enorme en gevaarlijke stap om te veronderstellen, wat de WRR impliciet doet, dat dergelijke spontane mechanismen de problemen van de moderne samenleving kunnen oplossen. Concreet: het is niet voor te stellen dat de kredietcrisis uit 2008-2009 niet zou ontstaan zijn als de samenleving was georganiseerd volgens het gegeneraliseerd subsidiariteitprincipe. Of erger nog: precies omdat kapitaalmarkten spontaan konden opereren ontstonden toxische beleggingsinstrumenten.

Onderbouwing mist

In het WRR rapport wordt op geen enkele manier aangetoond of beredeneerd dat een vertrouwen in het maatschappelijke middenveld zal leiden tot de realisatie van het publieke belang. Dat is wel het minste dat verwacht mag worden van een rapport waarin dit decentralisatie principe als de oplossing wordt aangedragen voor alle problemen die door marktwerking werden veroorzaakt. Dit terwijl voor marktwerking wel duidelijk afgebakend door de economische wetenschap kan worden aangegeven wanneer de markt leidt tot het realiseren van het publieke belang en wanneer niet. De economische wetenschap is begonnen met het vermoeden van Adam Smith dat de vrije markt via een onzichtbare hand zou leiden tot het realiseren van de hoogst mogelijke welvaart. De WRR ruilt deze onzichtbare hand van het marktmechanisme in voor een niet nader beschreven onzichtbare hand op het maatschappelijk middenveld.

In de afgelopen honderd jaar hebben economen aangetoond dat de markt weliswaar in veel gevallen leidt tot meer welvaart (ruim gedefinieerd), maar dat markten ook kunnen falen. Ze wijzen daarbij op het ontstaan van marktmacht en het misbruik daarvan, op positieve en negatieve externe effecten (denk aan onderwijs respectievelijk milieuvervuiling), op publieke goederen (dijken) en aan informatieproblemen waardoor koper of verkoper niet alle consequenties begrijpen van de transactie die ze aangaan. Marktfalen is dan weer een aanleiding voor de overheid om dit te corrigeren. De economische wetenschap levert daarmee een heldere handleiding over hoe om te gaan met de decentrale markt en wanneer die centraal gecorrigeerd moet of kan worden. In de analyse van de WRR wordt niet onderzocht wanneer het maatschappelijk middenveld wel tot oplossingen komt en wanneer het middenveld faalt.

De WRR had in zijn rapport gebruik kunnen maken van de rijke economische literatuur die bestaat over de voor- en nadelen van decentralisatie. De markt is in de economische wetenschap niet meer dan een generieke term voor alle initiatieven van burgers op lokaal niveau. De economische wetenschap is al meer dan tweehonderd jaar bezig om te bestuderen wanneer het maatschappelijk verantwoord is dat burgers en bedrijven zelf kunnen beslissen over hun lot en wanneer dit leidt tot inbreuk op de welvaart van anderen. Naar deze inzichten wordt niet verwezen. Daarmee is het centrale concept van het WRR rapport, het gegeneraliseerd subsidiariteitsbeginsel en het vertrouwen op het middenkader op los zand gebouwd.

In het rapport wordt echter ook duidelijk dat de WRR niet zeker is dat het maatschappelijke middenveld op miraculeuze wijze het publieke belang zal dienen. Het rapport is doordrongen van de grote rol (nog een meer actieve rol dan voorheen, p. 177) van de overheid als wet- en regelgever, toezichthouder, en monitor. Uit de beschrijving van de rol blijkt dat de WRR toch niet geheel vertrouwd op de spontane oplossingen op lokaal niveau. Wederom wreekt zich hier het gebrek aan analyse wanneer decentralisatie wel werkt en wanneer niet.

Niets concreets

Conclusie: het WRR rapport gaat er van uit dat de grote maatschappelijke problemen op decentraal niveau kunnen worden opgelost, maar vertelt er niet bij hoe dat dan precies tot stand komt. Ze laat niet zien dat de problemen die ze signaleert met marktwerking hadden kunnen vermeden worden als we een maatschappelijke ordening hadden gehad zoals het rapport voorstaat. Impliciet is ze ook niet zeker dat dit zal lukken en uiteindelijk komt het rapport dan ook terecht bij een grotere rol van de overheid of in elk geval weg van de markt. WRR rapporten zijn bedoeld om de regering te adviseren. Helaas staat er in 200 pagina’s niet één concreet beleidsadvies aan de regering. Het rapport blijft hangen in de mystiek van het miraculeuze middenveld. Meer marktwerking had waarschijnlijk tot een beter en bruikbaar advies geleid.

Een kortere versie van dit artikel is tevens verschenen in Het Financieele Dagblad van 28 april 2012.