Werkende armen betalen belasting voor de middengroepen

Optimale herverdeling

Dat zijn de belangrijkste conclusies van onze recente studies naar de optimale progressie van het belastingstelsel in Nederland (Zoutman, Jacobs en Jongen, 2013a,b). In die studies calibreren we de modellen van Mirrlees (1971) – met alleen een keuze hoeveel mensen werken (intensieve arbeidsaanbodmarge) – en die van Jacquet et. al (2014) – met zowel een intensieve als een participatiekeuze (extensieve arbeidsaanbodmarge) – op de Nederlandse arbeidsmarkt om de optimale niet-lineaire belasting voor Nederland te bepalen. Mensen kiezen of ze werken en hoeveel ze willen verdienen, door bijvoorbeeld meer uren per week te werken. Het belastingstelsel verstoort zowel de beslissing om te gaan werken als de prikkel om inkomen te verwerven. De elasticiteiten van het belastbare inkomen en de participatie-elasticiteit zijn gebaseerd op recente empirische schattingen voor Nederland.

In het belastingstelsel moet een fundamentele afruil worden gemaakt tussen rechtvaardigheid en doelmatigheid. Hoe meer inkomen de overheid herverdeelt van hoge naar lage inkomensgroepen, hoe zwakker de prikkels worden om te werken en om meer inkomen te verdienen. Het is hierbij belangrijk om onderscheid te maken tussen de gemiddelde en de marginale belastingtarieven. Het gemiddelde belastingtarief is het totaal aan betaalde belasting als deel van het totale inkomen. Het marginale tarief is de extra belasting die moet worden betaald als een euro meer wordt verdiend. Zowel het gemiddelde als marginale belastingtarief houden rekening met toeslagen, heffingskortingen en andere inkomensafhankelijke regelingen.

Een belastingstelsel is progressief als de gemiddelde belastingdruk stijgt met het inkomen. De optimale progressie van het belastingstelsel wordt bepaald door enerzijds de doelmatigheidsverliezen en anderzijds de herverdelingswinsten. Politici – en niet de economen – gaan over de maatschappelijke waardering van die inkomensherverdeling. Hoe moeten de marginale tarieven in het belastingstelsel verlopen als de overheid bepaalde doelstellingen van herverdeling tegen de laagste maatschappelijke kosten wil realiseren? We laten zien dat de optimale marginale belastingtarieven een U-vorm hebben, zowel bij ‘linkse’ als bij ’rechtse’ voorkeuren voor herverdeling (zie figuur 1).

Figuur 1: Optimale niet-lineare belastingtarieven voor Nederland

_{Noot: Optimale niet-lineare belastingtarieven bij Rawlsiaanse (‘linkse’) en Utilitaristische (‘rechtse’) sociale voorkeuren voor herverdeling.}

De marginale tarieven beginnen hoog, dalen tot aan ongeveer modaal, en stijgen weer na modaal. Bij ‘linkse’ voorkeuren zijn de marginale tarieven daarbij hoger dan bij ‘rechtse’ voorkeuren. Het belastingstelsel is nog steeds progressief aangezien de gemiddelde belastingtarieven stijgen met het inkomen.

Die U-vorm van de marginale belastingtarieven komt door het verloop van de herverdelingswinsten en doelmatigheidsverliezen. De herverdelingswinsten van het marginale tarief worden bepaald door de belastingopbrengst van het tarief. Als het tarief bij een bepaald inkomensniveau wordt verhoogd, gaan mensen boven dat inkomensniveau meer belasting betalen. Met die extra belastingopbrengst kan de gemiddelde belastingdruk worden verlaagd voor mensen onder dat inkomensniveau.

De herverdelingswinst van een hoger marginaal tarief – hoe die politiek ook wordt gewaardeerd – neemt altijd af met inkomen. Er zijn immers minder mensen die meer belasting gaan betalen als het belastingtarief wordt verhoogd bij een hoger inkomensniveau.Het verloop van de doelmatigheidsverliezen wordt hoofdzakelijk bepaald door de bestaande inkomensverdeling. De verstoring van een hoger marginaal tarief is groter als die over een bredere grondslag worden geheven. Dus als relatief veel mensen door het tarief worden geraakt of als mensen relatief meer verdienen.

In een optimaal belastingstelsel beginnen de marginale tarieven daarom hoog en dalen vervolgens tot aan het modale inkomen. Van de onderkant tot modaal neemt het aantal personen dat getroffen wordt door een hoger marginaal tarief toe, terwijl de herverdelingswinst daalt. Na het modale inkomen stijgen de optimale marginale tarieven. De herverdelingswinsten nemen nog steeds af, maar de doelmatigheidsverliezen nemen nog sterker af, omdat de grondslag weer kleiner wordt.

Bestaande belastingstelsel niet optimaal

De marginale tarieven in het huidige belastingstelsel kennen geen U-vorm en zijn daarom niet optimaal, ongeacht de maatschappelijke voorkeuren voor herverdeling. De marginale tarieven beginnen relatief laag aan de onderkant en lopen vervolgens op met het inkomen. Hierdoor betalen werknemers met een laag inkomen gemiddeld te veel belasting ten opzichte van de midden- en hoge inkomens. Daardoor wordt ook te veel inkomen herverdeeld van de werkende armen naar de uitkeringsgerechtigden, waardoor te veel mensen besluiten om geen laagbetaald werk te doen.

De U-vorm van de optimale belastingtarieven betekent dat een vlaktaks onwenselijk is (zie ook Jacobs, 2012). Marginale tarieven kunnen gemiddeld lager zijn in een niet-lineair stelsel, waardoor minder economische verstoringen optreden om dezelfde herverdeling te realiseren. Of, bij gelijkblijvende verstoringen kan de overheid meer inkomen herverdelen. Bij ‘rechtse’ sociale voorkeuren voor herverdeling kost een vlaktaks 0,5 procent van het bbp aan welvaart ten opzichte van het optimale niet-lineaire stelsel. Dit welvaartsverlies loopt op tot maar liefst 9 procent van het bbp bij zeer ‘linkse’ sociale voorkeuren. De vlaktaks is een steeds knellender keurslijf naarmate de overheid sterkere voorkeuren voor herverdeling heeft.

Hogere toptarieven niet optimaal

Het hoogste marginale belastingtarief van 52% is waarschijnlijk al iets boven het opbrengstmaximaliserende toptarief gezet. Bij een nog hoger toptarief dalen de belastingopbrengsten en stijgt de economische schade. Dan verliezen zowel rijk als arm (zie voor meer discussie rond het toptarief ook Jacobs, Jongen en Zoutman, 2013). Indien maatschappelijk gewenst, zouden hogere inkomensgroepen meer belasting kunnen betalen via belastingmaatregelen bij eigen huis, pensioenen, vermogen of erfenissen.

Middengroepen politieke winnaars in bestaande belastingstelsel

We hebben ook het omgekeerde optimale belastingprobleem bepaald. Stel dat de huidige overheid het belasting- en uitkeringsstelsel optimaal zou kiezen, welke politieke gewichten geeft de bestaande overheid dan aan de verschillende inkomensgroepen? Het sociale welvaartsgewicht geeft aan met hoeveel de maatschappelijke welvaart toeneemt als een bepaalde inkomensgroep een euro extra ontvangt. Gemiddeld zijn de gewichten gelijk aan 1 (zie figuur 2).

Figuur 2: Politieke gewichten van inkomensgroepen

Het bestaande belasting- en uitkeringssysteem kan alleen optimaal zijn als de overheid een groter politiek gewicht toekent aan herverdeling naar de middengroepen dan aan herverdeling naar de werkende armen; de welvaartsgewichten stijgen tot aan ongeveer het modale inkomen. De overheid kent ook geen politiek gewicht toe aan de topinkomens, want die is negatief. Dat komt omdat de hoogste inkomensgroepen maximaal worden uitgeknepen. Ook vinden we dat de overheid – bij een identiek bruto inkomen – inkomen wil herverdelen van werkende armen naar uitkeringsgerechtigden; het gewicht van niet-werkenden is veel hoger dan het gewicht van werkenden met een nul inkomen.

Linkse voorkeuren ondoelmatig

Politieke economie kan verklaren waarom de overheid meer inkomen wil herverdelen naar de middengroepen, ten koste van lagere en hogere inkomensgroepen. Op basis van belastingvoorstellen in de verkiezingsprogramma’s laten we zien dat vooral linkse partijen de ondoelmatige herverdeling in het bestaande belastingstelsel erger maken: de marginale belastingdruk in de grote middengroepen wordt nog verder verhoogd en het toptarief wordt verder boven het opbrengstmaximaliserende tarief gezet. We vinden ook dat de verschillen in de voorkeuren voor herverdeling tussen linkse en rechte partijen maar klein zijn. Nederlandse partijen concurreren kennelijk zo hevig om de middengroepen dat hun ideologische voorkeur voor herverdeling vrijwel volledig verwatert.

Doelmatige steun werkende armen

Onze belangrijkste beleidsaanbeveling is om de netto inkomens van werkende armen te verhogen ten opzichte van de middengroepen en de uitkeringsgerechtigden. Bijvoorbeeld door de arbeidskorting en de toeslagen meer te richten op de werkenden met een laag inkomen. Deze beleidsconclusie is onafhankelijk van politieke voorkeuren voor herverdeling. Maar dit veronderstelt wel dat een extra euro voor een werkende arme meer welvaart oplevert dan een euro voor de midden- of hogere inkomens. De maatschappelijke welvaart neemt dan toe door meer inkomensherverdeling naar de lagere inkomensgroepen.

_{*Het onderzoek is onderdeel van het proefschrift van Floris Zoutman waarop hij op 21 februari 2014 cum laude is gepromoveerd aan de Erasmus Universiteit Rotterdam (Zoutman, 2014). Een kortere versie van dit stuk is eerder verschenen in het Financieele Dagblad van 22 februari 2014.}

Referenties

Jacobs, B. (2012). “Vlaktaks is Politiek, geen Economie”, MeJudice, 25 januari.

Jacobs, B., E. Jongen en F. Zoutman (2013). “Over de Top”, CPB Policy Brief No. 2013/04, Den Haag: CPB.

Jacquet, L., E. Lehmann en B. van der Linden (2014). “ Optimal Redistributive Taxation with Both Extensive and Intensive Responses ”, Journal of Economic Theory, 148 (5), 1770–1805

Mirrlees, J.A. (1971). “ An Exploration in the Theory of Optimum Income Taxation ”, Review of Economic Studies, 38 (2), 175-208.

Zoutman, F. T. (2014). A Symphony of Redistributive Instruments, Tinbergen Institute/Thela Thesis: Amsterdam.

Zoutman, F. T., Jacobs, B., & Jongen, E. L. (2013a). “ Optimal Redistributive Taxes and Redistributive Preferences in the Netherlands”, werkdocument Erasmus Universiteit Rotterdam.

Zoutman, F. T., Jacobs, B., & Jongen, E. L. (2013b). “ Revealed Social Preferences of Dutch Political Parties”, werkdocument Erasmus Universiteit Rotterdam.