Wereldwijd geldt: burger weinig betrokken bij grote gemeente

Hoe groter, hoe beter

Gemeenten worden, niet alleen in Nederland maar ook in andere landen, alsmaar groter en zelden of nooit kleiner. De politiek-ambtelijke druk richting een groter, ‘rationeler’ gemeentebestuur met meer ‘bestuurskracht’ wordt zeker niet alleen in Nederland gevoeld. Terwijl bestuurders wijzen op de (veronderstelde) schaalvoordelen zijn inwoners van gemeenten doorgaans een stuk minder enthousiast. Zij vrezen onder andere een verlies aan democratische controle en vervreemding van hun gemeentebestuur. Nu blijkt uit een onlangs verschenen metastudie (Van Houwelingen 2015) inderdaad dat er een duidelijk negatief verband is tussen de omvang van een gemeente en de mate van politieke participatie, niet alleen in Nederland maar ook in andere landen.

Denemarken, een uitzondering?

Op dit gevonden verband lijkt echter een opmerkelijke uitzondering te zijn die bij opschalingsdiscussies in ons land soms wordt aangehaald: Denemarken (Peters 2014). Hierbij wordt verwezen naar een Engelse samenvatting van een Deens onderzoek uit 2003 – uitgevoerd naar aanleiding van de toen aangekondigde en nu inmiddels gerealiseerde herindelingsplannen van de Deense regering – waarin inderdaad in sterke bewoordingen staat geschreven dat gemeentelijke schaalvergroting geen bedreiging hoeft te vormen voor de lokale democratie in het algemeen en politieke participatie in het bijzonder.

Hieronder twee citaten die hun weg naar de Nederlandse literatuur hebben gevonden (Mouritzen 2007: 30):

The main conclusion of the study was that large municipalities are no less democratic than small ones.

The study obviously put a large question mark on the assumption that a dilemma existed between system capacity and citizens’ effectiveness or democracy. […]. Politically, the study effectively, albeit unintentionally, removed the major argument of the opponents of an amalgamation reform, that democracy would suffer.

Dit is duidelijke taal. Echter, vreemd genoeg, de oorspronkelijke Deense studie waarop deze samenvatting is gebaseerd is wel degelijk in overeenstemming met de resultaten van de eerder genoemde metastudie - in ieder geval als we kijken naar gedragsindicatoren voor lokale politieke participatie. Ook in deze Deense studie is bijvoorbeeld een duidelijk negatief verband gevonden tussen de omvang van een gemeente en de verkiezingsopkomst (Kjaer en Mouritzen 2003: 111).

Onderzoeksresultaten nader bekeken

Ten einde twijfel te voorkomen en ter illustratie staat in tabel 1 een vertaling van de bewuste tabel uit deze Deense studie waarin de relatie tussen de omvang van Deense gemeenten en politieke participatie is weergegeven (Kjaer en Mouritzen 2003: 138). Tien van de veertien onderzochte verbanden tussen een vorm van politieke participatie en de omvang van een gemeente zijn negatief. Als we ons beperken tot de significante verbanden staan er zes negatieve verbanden tegenover slechts één positief verband.

Op dit positieve verband – dat geheel wordt veroorzaakt door een enkele uitschieter bij de grootste categorie gemeenten van meer dan 100.000 inwoners – is bovendien ook nog het een en ander aan te merken. Het betreft de vraag of men een lokaal referendum heeft opgestart of ondersteund. Maar het ligt voor de hand dat er meer lokale referenda in grote dan in kleine gemeenten zijn. Er spelen immers meer zaken in grote gemeenten. In een grote gemeente heeft een inwoner dus meer gelegenheid om een referendum te steunen. Bovendien zal men mogelijk minder vaak naar het instrument van een referendum hoeven te grijpen in een kleine gemeente van een paar duizend inwoners waar men sneller en informeler grote beslissingen onderling kan regelen en nemen dan in een grote gemeente.

Tabel 1. Participatie afgelopen twee jaar in lokale politieke activiteiten, naar gemeenteomvang (%)

Bron. Kjaer en Mouritzen (2003: 138).

De vraag stelt zich nu hoe de eerder aangehaalde Engelse citaten uit de conclusie van het Deense onderzoek te rijmen zijn met deze, naar men mag aannemen onderliggende tabel, uit dezelfde Deense studie. Het lijkt er immers sterk op dat een nogal gekleurd beeld van de onderzoeksresultaten in de Engelse samenvatting van dit onderzoek terecht is gekomen en dit is mogelijk meer dan een (ver)taalprobleem. Afgelopen herfst schreef Mouritzen in het Engelstalig boek ‘Territorial Choice’ namelijk opnieuw dat zijn studie uit 2003 ‘een groot vraagteken plaats bij de aanname dat er een dilemma zou bestaan tussen bestuurskracht en politieke participatie’ (Mouritzen 2014: 35). Daarbij wordt overigens ook verwezen naar een groot aantal niet-gedragsindicatoren zoals politieke interesse die inderdaad minder afhankelijk zijn van de omvang van het lokaal bestuur maar tegelijkertijd ook minder goede indicatoren voor politieke participatie zijn (Van Houwelingen 2015: 49).

Dubieuze interpretatie

Hoe het ook zij, de conclusies die op basis van deze Deense onderzoeksresultaten zijn getrokken en ook in Nederlandse discussies soms worden aangehaald lijken geen eerlijk en juist beeld van dit onderzoek te geven en zeker niet in overeenstemming te zijn met het overgrote deel van de onderzoeksbevindingen in de literatuur waaruit overduidelijk blijkt dat schaalvergroting wel degelijk negatieve effecten heeft voor de politieke participatie van inwoners (Denters et al. 2014; Van Houwelingen 2015). We weten daarnaast dat er, net zoals in Nederland, veel politiek-ambtelijke druk in Denemarken werd gezet op het implementeren van de herindelingen. Er was de regering veel aangelegen het hoofdargument van de tegenstanders, dat herindelingen slecht zijn voor de kwaliteit van de lokale democratie, te neutraliseren. Uiteindelijk heeft de commissie dat ook gedaan op basis dus van een behoorlijk dubieuze interpretatie van de onderliggende onderzoeksresultaten en zonder te kijken naar resultaten uit vergelijkbaar onderzoek in andere landen. Dat is op zijn minst curieus.

Het blijft opletten

Voor de Nederlandse situatie betekent dit dat onderzoekers niet alleen alert moeten zijn op de wijze waarop van hun onderzoek in dit soort gevoelige discussies gebruik wordt gemaakt maar er, helaas, blijkbaar ook niet altijd blindelings op kunnen vertrouwen dat resultaten vertaald uit en overgenomen van buitenlands onderzoek correct (weergegeven) zijn. Waakzaamheid is dus vereist. Het kabinetsvoornemen, zoals vermeld in het regeerakkoord, Nederlandse gemeenten op te schalen naar 100.000+ gemeenten mag dan (tijdelijk?) in de koelkast zijn gezet, ook in Nederland is de politiek-ambtelijke druk op gemeenten om te gaan opschalen nog steeds aanwezig. Het gevaar bestaat dat verdere herindelingen in Nederland in de toekomst al snel gelegitimeerd zullen gaan worden door middel van ‘cherry picking’ in het algemeen en verwijzing naar dit Deense onderzoek in het bijzonder.

Conclusie

Wat kunnen we hiervan leren? Feiten staan nooit op zich en moeten ook altijd geïnterpreteerd worden. Het hierboven aangehaalde Deense onderzoek laat zien dat hierbij snel van alles mis kan gaan. De gevonden onderzoeksresultaten zijn (veel te) eenzijdig weergegeven en dit is (mogelijk) nog eens versterkt in de daaropvolgende Engelse vertaling van het onderzoek. Dit onderzoek wordt vervolgens weer aangehaald in Nederlands discussies over herindelingen. Ambtenaren en politici verwijzen er dankbaar, (te) gretig en ten onrechte naar om hun punt kracht bij te zetten dat herindelingen helemaal niet ten koste van de politieke participatie en daarmee de lokale democratie hoeven te gaan. Dit alles laat zien hoe belangrijk het is als onderzoeker van tijd tot tijd terug te keren naar het ruwe onderzoeksmateriaal en conclusies zoveel mogelijk te baseren op metastudies in plaats van een enkele casestudie die niet alleen atypisch kan zijn maar ook een verkeerde representatie van de werkelijkheid kan geven.

Referenties

Denters, B., M.J. Goldsmith, A. Ladner, P. Mouritzen en L. Rose (2014). Size and Local Democracy. Cheltenham: Edward Elgar.

Kjaer, U. en P.E. Mouritzen (2003). Kommunestørrelse og lokalt demokrati. Hans Christian Andersen Center, University of Southern Denmark, University Press of Southern Denmark.

Mouritzen, P. (2007). Reforming Local Government in Denmark: How and Why? Barcelona: Diputació Barcelona.

Mouritzen, P. (2014). The Danish Revolution in Local Government: How and Why? In: Territorial Choice. The Politics of Boundaries and Borders (p. 21-41). New York: Palgrave.

Peters, K. (2014). Decentralisaties in het lokaal bestuur: bestuurlijke lessen uit Denemarken. In: Beleid en Maatschappij, jg. 41, nr. 1, p. 80-88.

Terlouw, C. (2014). In: Openbaar bestuur, jg. 24, nr. 4, p. 2-8.

Van Houwelingen, P. (2015). Politieke participatie en de omvang van het lokaal bestuur. In: Bestuurswetenschappen, jg. 69, nr. 1, p. 47-65.