Nutteloze bezuinigingsdrift
Internationaal is inmiddels genoeg geschreven over de effecten van bezuinigingen op de economische groei in het huidige tijdsgewricht (IMF, 2012a; OESO, 2012). Alhoewel sommigen, zoals eurocommissaris Olli Rehn, het daar liever niet over willen hebben, is het bewijs dat bezuinigingen meer pijn doen dan eerder gedacht vrij groot. Wij verwachten dat de begrotingsmultiplier ook voor Nederland de komende jaren grofweg twee keer zo groot zullen zijn in vergelijking met ‘normale’ tijden (Stegeman en Kamalodin, 2013). Redenen hiervoor zijn de liquiditeitsbeperkingen van Nederlandse huishoudens, geen accomoderend monetair beleid en gelijktijdige begrotingsconsolidatie bij de belangrijkste handelspartners. Dit betekent voor de komende jaren een lagere economische groei en een groter begrotingstekort dan op basis van eerdere CPB-berekeningen bij de presentatie van het regeerakkoord (CPB, 2012). Deze verwachting lijkt bewaarheid lijkt te worden gezien de herhaaldelijk neerwaarts bijgestelde groeiprognoses evenals de raming van de Europese Commissie vorige week (EC, 2013). Daarom is het doorgaan met deze zinloze bezuinigingsdrift allesbehalve verstandig. We maken dat duidelijk aan de hand van een aantal argumenten die meer rust in het begrotingsbeleid kunnen brengen.
Argument #1: “Als we niet snel bezuinigen, hebben we een schuldencrisis”
Nederlandse politici vrezen dat een verslappende begrotingsdiscipline ten koste zal gaan van de Nederlandse kredietwaardigheid en daarmee een neerwaartse spiraal van toenemende rentelasten en oplopende overheidsschuld op gang zal brengen. “We moeten Griekenland niet achterna” en “De eurocrisis is een wake-up call” zijn veelgehoorde angstkreten op het Haagse Binnenhof.
Tegenargument #1: “Kijk naar de feiten in plaats van angst te verspreiden”
Het verleden leert dat een land met een kwetsbare overheidsbegroting van het ene op het andere moment de rekening gepresenteerd krijgt in de vorm van hoge financieringskosten van zijn schuld. Om ervoor te zorgen dat dit niet gebeurt, zijn concrete en geloofwaardige plannen nodig om de overheidsschuld houdbaar te houden binnen een bepaalde tijdsperiode. Maar niet alle overheden hoeven in hetzelfde tempo hun begroting te consolideren. Voor landen met een solide reputatie op de financiële markten, zoals Nederland, kan de begrotingsconsolidatie geleidelijker verlopen. Een beter bewijs voor die reputatie dan de historisch lage rente op staatsobligaties is niet te geven. Hoewel de overheidsschuld als gevolg van de huidige crisis met meer dan 25%-punt is gestegen, ligt deze nog ruim onder het gemiddelde schuldniveau in het eurogebied. Ook heeft Nederland decennialang een groot overschot op de lopende rekening, wat betekent dat de netto besparingen in de private sector de netto schuld in de publieke sector ruimschoots compenseren. Daarnaast verbeteren de aangekondigde structurele hervormingen naar verwachting de houdbaarheid van de Nederlandse overheidsfinanciën.
Een van de kwetsbaarheden is de hoge externe publieke en private schuld in Nederland (314% van het BBP in 2012). Die schuld wordt meer dan voldoende gedekt door Nederlands vermogen in het buitenland (454% van het BBP in 2011). Daarnaast hebben kredietbeoordelaars hun zorgen geuit over de teleurstellende Nederlandse groeicijfers. Net als de hoogte van de overheidsschuld en het -tekort bepaalt ook het groeivermogen de geloofwaardigheid van een land als debiteur. In het huidige economische klimaat kunnen de budgettaire saneringen op korte termijn resulteren in een negatieve spiraal van bezuinigingen en groeivertragingen. Dit brengt schade toe aan het groeivermogen van een land. In dit verband waarschuwt ook het IMF (2012b) voor te veel korte termijn begrotingsconsolidatie, vooral in landen met relatief lage financieringskosten: “Overdoing fiscal adjustment in the short term to countercyclical revenue losses will further undercut activity, diminish popular support for adjustment and undermine market confidence.”
Argument #2: “Als iedereen de broekriem aanhaalt dan moet de overheid dat ook doen”
Overheden moeten niet boven hun stand leven in tijden dat huishoudens en bedrijfsleven de broekriem moeten aanhalen. In het huidige economische klimaat verkondigen Nederlandse politici deze boodschap maar al te graag. De Duitse bondskanselier Angela Merkel heeft zelfs 60 jaar na dato de zuinige Schwäbische huisvrouw van stal gehaald als voorbeeld hoe overheden zouden moeten omgaan met hun huishoudboekje.
Tegenargument #2: “We kunnen niet met z’n allen tegelijk sparen”
Het probleem met de Schwäbische huisvrouw analogie is dat deze, hoe fair die ook klinkt, niet op macroniveau kan worden nagebootst. Niet alle sectoren kunnen tegelijk sparen zonder dat het nationale inkomen daalt. Uitgaven van de ene sector zijn immers het inkomen van de andere sector. Illustratief hiervoor is de conclusie van het CPB (2011) dat de economische neergang in 2009 in Nederland duidelijk dieper zou zijn geweest en tot een hogere werkloosheid zou hebben geleid als op de recessie zou zijn gereageerd met extra bezuinigingen. Dit verschijnsel staat ook wel bekend als de spaarparadox. De private sector is op dit moment bezig met de schuldafbouw en het herstel van de vermogenspositie. De schuldafbouw van de financiële sector heeft grote gevolgen voor de economie vanwege de in Nederland in internationaal perspectief nog relatief grote hefboom en de relatief sterke afhankelijkheid van het Nederlandse bedrijfsleven van de bancaire kredietverlening. Daarnaast hebben huishoudens flinke vermogensverliezen geleden gedurende de crisisjaren en zullen zij in de komende periode hun hypotheekschuld aflossen. Het balansherstel zal onvermijdelijk leiden tot vraaguitval in de private sector. En omdat we hiervoor hebben geconstateerd dat de brutoschuldpositie van de Nederlandse overheid niet het grootste probleem is, zullen de (extra) bezuinigingen het balansherstel in de private sector verstoren en de binnenlandse bestedingen onnodig verder onder druk zetten. Een snelle begrotingsconsolidatie brengt de Nederlandse economie in de huidige situatie dan ook onnodig extra schade toe. Vanuit economisch of financiële marktenperspectief is het op korte termijn niet noodzakelijk, terwijl de lange termijn gevolgen nadeliger kunnen uitpakken. Zo kan een deel van de toekomstige productiecapaciteit permanent verloren gaan en de werkloosheidsstijging deels structureel worden als gevolg van hysterese-effecten (DeLong en Summers, 2012). Dit tast op zijn beurt weer de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn aan.
Argument #3: “Een hogere schuld drukt de economische groei”
Bij een potentiële groei van 1,5% per jaar, een jaarlijkse inflatie van 2% en een jaarlijks tekort van 3% van het BBP zal de Nederlandse overheidsschuld convergeren naar een voor Nederlandse begrippen vrij hoog niveau van bijna 90% van het BBP. Uit recent economisch onderzoek blijkt dat de economische groei significant lager ligt in landen met een overheidsschuld boven 80 -90% van het BBP (Reinhart en Rogoff, 2009; Reinhart et al., 2012; Cecchetti et al., 2011). Bij een hogere overheidsschuld kunnen de stijgende rentelasten de financierbaarheid ervan bemoeilijken en private investeringen ontmoedigen. Dit drukt de economische groei, wat een verlaging of stabilisatie van de schuldquote lastiger maakt. Daarom moet het begrotingstekort in snel tempo ver onder de 3% van het BBP teruggebracht worden.
Tegenargument #3: “Dit is geen economische wetmatigheid”
Het bovengenoemde argument blijkt niet zo zwart-wit te zijn als tekorthaviken ons willen doen geloven. De geschiedenis laat voorbeelden zien van landen die een schuldquote van meer dan 90% van het BBP combineerden met perioden van hoge economische groei. Het is waarschijnlijker dat er sprake is van een wederzijdse beïnvloeding dan dat de causaliteit uitsluitend eenrichtingsverkeer is. Landen met een lage economische groei kunnen bijgevolg problemen hebben met de schuldhoudbaarheid. Er zijn bovendien economische onderzoeken die het ‘omslagpunt’ niet kunnen bepalen (Panizza en Presbitero, 2012). Wij zijn van mening dat er geen in steen gebeiteld ‘omslagpunt’ is dat hoe dan ook moet worden omzeild. Sinds het begin van de huidige crisis is de overheidsschuld met meer dan 25%-punt gestegen, maar blijft ruim onder het gemiddelde in de eurozone. Maar als gevolg van het veilige haven effect is de rente die de Nederlandse overheid op nieuw uitgegeven overheidspapier betaalt één van de laagste in Europa. Dit betekent echter niet dat de Nederlandse overheid elk gewenst schuldniveau kan dragen zonder de economie te schaden.
Gegeven het te verwachten lagere nominale groeipad van het Nederlandse BBP in de komende jaren en de grotere (economische) risico’s voor en de volatiliteit van de overheidsbegroting is het economisch verstandiger om te streven naar begrotingsevenwicht op middellange termijn voor gezonde overheidsfinanciën.
Argument #4: “We moeten de rekening niet doorschuiven”
Een ander veelgehoord argument voor de blinde bezuinigingswoede is dat we de toekomstige generaties niet moeten opzadelen met een onbetaalde rekening. In vergelijking met andere landen heeft Nederland relatief genereuze sociale zekerheidsvoorzieningen en een uitgebreid (publiek) zorgstelsel. Door de vergrijzing zullen bij ongewijzigd beleid de overheidsuitgaven hieraan autonoom sterk toenemen. Tegelijkertijd dreigt door diezelfde vergrijzing arbeid een belemmerende factor te worden voor de potentiële economische groei, terwijl de groei nodig is om de sterk stijgende overheidsuitgaven te kunnen financieren. De Nederlandse overheidsschuld dreigt hierdoor in de komende twee decennia te verdubbelen (Europese Commissie, 2009).
Tegenargument #4: “Overheidsschuld moet houdbaar zijn”
Hoewel het kabinet Rutte II zijn regeerperiode naar verwachting met een begrotingstekort afsluit, verbetert de houdbaarheid van de overheidsfinanciën naar verwachting sterk. In 2010 werd het zogenaamde houdbaarheidstekort door het CPB geraamd op 4½% van het BBP, oftewel € 29 miljard. Dankzij het voorgenomen beleidspakket van Rutte II samen met de ombuigingsmaatregelen van het kabinet Rutte I en het Begrotingsakkoord 2013 verbetert de houdbaarheid met 5,4% van het BBP, en komt daarmee uit op een overschot van 0,8% van het BBP (€ 5 miljard) (CPB, 2012). Bij een houdbaarheidsoverschot zijn de toekomstige overheidsinkomsten ruim voldoende om de toekomstige overheidsuitgaven inclusief de rente op de bestaande overheidsschuld te betalen. De toekomstige generaties kunnen van een vergelijkbaar voorzieningenniveau profiteren als de huidige generaties, zonder de belastingen te hoeven verhogen, terwijl de staatsschuldquote daalt. Een belangrijk deel van houdbaarheidsverbetering is echter te danken aan de beoogde verbetering van het begrotingssaldo aan het einde van de huidige kabinetsperiode. Als dit begrotingssaldo niet wordt gerealiseerd dan zal de houdbaarheidsverbetering hoogstwaarschijnlijk lager uitvallen.
De reductie van de overheidsschuld is een zaak van lange adem en wordt niet bereikt door snelle budgettaire saneringen. Sterker nog, de forse budgettaire sanering op korte termijn kunnen zelfs het aanpassingsproces bij de structurele hervormingen bemoeilijken. Structurele hervormingen zijn vooral een impliciete inkomensoverdracht van huidige naar toekomstige generaties en zullen daarom ook op korte termijn een rem op de bestedingen zetten (Teulings, 2012). Dit wordt in het huidige (politieke) debat vergeten omdat Nederlandse politici zich maar al te graag blindstaren op het begrotingssaldo van volgend jaar.
Argument #5: “Afspraak is afspraak”
De Raad van de Europese Unie heeft in december 2009 in de procedure bij buitensporige tekorten voor Nederland aanbevolen om het begrotingstekort uiterlijk in 2013 terug te brengen tot onder de 3% van het BBP. Als lidstaat van het eurogebied heeft Nederland zich op straffe van sancties aan deze aanbeveling te houden. Dit is des te belangrijker aangezien onze politici in Europa stevig hebben gehamerd op spijkerharde begrotingsafspraken.
Tegenargument #5: “Flexibiliteit in de wet benutten betekent niet afspraak verbreken”
Als men in Europa hoog van de toren blaast als het gaat over begrotingsdiscipline, moet men natuurlijk zelf het goede voorbeeld geven. Hoewel het voor de geloofwaardigheid van het kabinet van belang is om de gemaakte afspraak na te komen, bieden de regels een zekere mate van flexibiliteit. Bij onverwachte ongunstige economische omstandigheden, die duidelijk negatieve gevolgen hebben voor de overheidsfinanciën, kan de uiterste datum voor het wegwerken van het buitensporige tekort worden verlegd. Deze versoepeling is in 2005 aan de oorspronkelijke verordening toegevoegd om meer aandacht te geven aan de economische omstandigheden bij het bepalen van het tempo waarmee een buitensporig tekort moet worden weggewerkt. Gezien de forse ombuigingen die voor dit jaar op de agenda staan, heeft Nederland gevolg gegeven aan de aanbevelingen om het begrotingstekort terug te dringen. Bovendien is het verschil tussen de economische verwachting ten tijde van het stellen van de deadline en de meest recente verwachting met ruim 3%-punt vrij fors (Legierse, 2012). Hoewel “onverwachte ongunstige economische gebeurtenissen” met negatieve gevolgen voor de overheidsfinanciën niet nader is gedefinieerd, lijkt een jaar uitstel voor het terugdringen van het tekort tot onder de 3% van het BBP zeer waarschijnlijk, ook gezien de uitlatingen van Eurocommissaris Olli Rehn vorige week.
Tot slot
In het huidige tijdsgewricht is het op korte termijn op orde brengen van de overheidsbegroting in sommige landen van essentieel belang om het vertrouwen van financiële markten in de soliditeit van de overheidsfinanciën te herstellen. Voor Nederland ligt dat anders. Natuurlijk is begrotingsconsolidatie noodzakelijk, maar een poging om snel de begroting in evenwicht te brengen, is voor Nederland onmogelijk en wellicht schadelijk voor het langetermijn groeipotentieel. De begrotingsdiscussie in de komende maanden laat zich vrij makkelijk uittekenen. Bij de presentatie van de nieuwste CPB ramingen volgende week wordt vermoedelijk duidelijk dat de 3%-tekortdoelstelling voor 2013 weer uit het zicht is verdwenen. Zelfs boekhoudkundige trucs, zoals de onverwachte boekwinst van DNB, helpen daar niet tegen. Maar dat is geen probleem, want de begrotingsdiscussie zal zich vooral concentreren op 2014. Met daarbij weer de voorspelbare insteek: er moet extra bezuinigd worden. We hopen dat bovenstaande argumenten dan nog eens langsgelopen zullen worden. Want in paniek bezuinigen zorgt vaak voor onnodig veel lastenverzwaringen op korte termijn, die niet leiden tot structurele verbeteringen van de economie. Te snel te veel bezuinigen is uiteindelijk pijn leiden zonder dat het een doel dient.
Referenties
Cecchetti, S., M.S. Mohanty en F. Zampolli (2011), The real effects of debt, BIS working paper no. 352, Bazel: BIS.
CPB (2012), Actualisatie Economische effecten financieel kader regeerakkoord, CPB Notitie, 12 november 2012, Den Haag: CPB.
Centraal Planbureau (2011), Effecten stimuleringspakket, CPB Notitie 12 september 2011, Den Haag: CPB.
DeLong B. en L. Summers (2012), Fiscal policy in depressed economy, Brookings Papers on Economic Activity, Washington: Brookings Institution.
Europese Commissie (2009), Sustainability report 2009, European Economy 9, Brussel: Europese Commissie.
Europese Commissie (2013), European Economic Forecast, Winter 2013, European Economy 1, Brussel: Europese Commissie.
IMF (2012a), World Economic Outlook: Coping with High Debt and Sluggish Growth, Washington: IMF.
IMF (2012b), World Economic Outlook, Update January, Washington: IMF.
Jacobs, B. (2009), Politieke economie en methodologie van vergrijzingssommen, Tijdschrift voor Openbare Financiën, 41 (nr.1), pp. 199-218, Den Haag.
Legierse, T. (2012), Extra bezuinigen voor Brussel, Rabobank Macro Comment 12/55, Utrecht: Rabobank Nederland.
OESO (2012), OECD Economic Outlook No 92, Parijs: OECD.
Panizza, U. en A.F. Presbitero (2012), Public debt and economic growth: Is there a causal effect?, MoFIR Working Paper No. 65, Ancona: Money & Finance Research.
Rabobank (2012), Visie op 2013: Wennen aan een lager groeipad, Utrecht: Rabobank Nederland.
Reinhart, C.M., V.R. Reinhart en K.S. Rogoff (2012), Debt overhangs: Past and present, NBER working paper no. 18015, Cambridge, MA: NBER.
Reinhart, C.M. en K.S. Rogoff (2009), This time is different: Eight centuries of financial folly, New Jersey: Princeton University Press.
Stegeman H.W. en S.A. Kamalodin (2013), Mind the fiscal speed limit, Rabobank Special 13/04, Utrecht: Rabobank Nederland.
Teulings, C. (2012), Fiscal consolidation and reforms: substitutes, not complements, www.voxeu.eu, 13 september 2012.