Vermeende rem op gemeentefusies bestaat niet

Versnelde schaalvergroting

De ambitieuze plannen van het kabinet Rutte II voor het opschalen van de gemeenten naar een omvang van minimaal 100.000 inwoners lijken voor wat betreft het openbaar bestuur een stijlbreuk in te luiden. Sinds Balkenende I heeft het Rijk als leidraad aangehouden dat het initiatief voor gemeentelijke herindelingen van onderaf moest komen. Maar als de nieuwe ambities voor het lokaal bestuur gerealiseerd moeten worden, dan ligt dit ‘natuurlijke tempo’ veel te laag. Minister Plasterk van Binnenlandse Zaken stelt in een recent interview in Binnenlands Bestuur dat de huidige afname van gemiddeld tien gemeenten per jaar grofweg verdubbeld moet worden.

Om de discrepantie tussen het natuurlijke en het door het kabinet gewenste tempo van herindelingen te verkleinen stelt de minister dat er iets moet worden gedaan aan het negatieve effect van herindeling op de algemene uitkering die een gemeente ontvangt uit het gemeentefonds. Deze uitkering bestaat onder andere uit een vaste voet die aan elke gemeente wordt uitgekeerd. Gefuseerde gemeenten krijgen deze na herindeling samen nog maar één keer uitgekeerd, waar zij voorheen elk individueel recht hadden op dit bedrag^[1]. Deze negatieve prikkel weerhoudt gemeenten er volgens Plasterk van om tot herindeling over te gaan.

Financiële prikkels horen inderdaad niet thuis in de verdeling van de algemene uitkering aan gemeenten. De Financiële-verhoudingswet stelt immers (artikel 7) dat de verdeling rekening houdt met verschillen tussen “de gemeenten onderling in het vermogen tot het voorzien in eigen inkomsten en met de verschillen in noodzakelijke uitgaven”. De algemene uitkering aan gemeenten wordt verdeeld aan de hand van ongeveer zestig maatstaven die samenhangen met kostenfactoren of met de lokale belastingcapaciteit. Het doel is een verdeling die elke gemeente in staat stelt bij een gelijke belastingdruk een gelijkwaardig voorzieningenniveau te bekostigen (Allers, 2010). Het is daarom goed te begrijpen dat de minister die negatieve prikkel kwijt wil. Maar bestaat er eigenlijk wel een negatieve financiële prikkel tot herindeling?

Vaste voet is maar een klein onderdeel

Allers en De Kam (2010) hebben de maatstaven die gevoelig zijn voor herindelingseffecten al eens op een rij gezet, en berekend welke aandeel zij hebben in de totale verdeling. Hoewel zij dit deden voor de verdelingssystematiek van 2009 zijn er sindsdien geen ingrijpende veranderingen geweest en geeft dit overzicht een goed beeld van de huidige situatie.

Tabel 1. Herindelingsgevoelige verdeelmaatstaven algemene uitkering gemeentefonds en aandeel in verdeling, 2009 (procenten)

Bron: Allers en De Kam (2010). Daar is ook een nadere toelichting op deze maatstaven te vinden.

In tabel 1 zien we dat de vaste voet maar één van de verdeelmaatstaven is die ervoor zorgen dat de algemene uitkering na herindeling niet gelijk is aan de som van de uitkeringen van de fuserende gemeenten^[2]. Ook is te zien dat de vaste voet slechts een klein aandeel heeft in de verdeling. Voor de andere maatstaven geldt dat per herindeling moet worden berekend welke herverdeeleffect ze opleveren, en in een aantal gevallen ook welke richting dat effect heeft. Bij gecompliceerde maatstaven als omgevingsadressendichtheid of klantenpotentieel volstaat geen simpele optelling van de scores van de te fuseren gemeenten. Om uitspraken te kunnen doen over de financiële prikkel die uitgaat van de verdeling van de algemene uitkering zou men dus voor elke potentiële herindeling een gedetailleerde berekening moeten maken. Dit zou bovendien een nogal statisch beeld opleveren, aangezien te verwachten valt dat herindeling op termijn leidt tot aanvullende dynamiek, bijvoorbeeld op demografisch of economisch terrein. Men fuseert immers niet voor niets.

Onderzoek

Wij kiezen daarom voor een alternatieve benadering door de gemiddelde financiële prikkel van herindelingen in het recente verleden af te leiden uit een regressieanalyse van de algemene uitkering aan gemeenten in de jaren 2001 tot en met 2012^[3]. Omdat er na 2001 geen ingrijpende veranderingen zijn geweest in het verdeelstelsel van de algemene uitkering levert deze benadering een goed beeld op van de gemiddelde prikkel die op dit moment bestaat. Bij heringedeelde gemeenten tellen we in de jaren vóór de herindeling de algemene uitkeringen van de voormalige gemeenten bij elkaar op. Als controlevariabelen nemen we een individuele trend voor elke gemeente op, naast jaardummies om voor landelijke schommelingen te controleren. We bestuderen vervolgens het effect van herindelingen die vanaf 2002 tot en met 2011 hebben plaatsgevonden, zodat er minimaal één jaar voor en één jaar na herindeling is gemeten^[4]. Het herindelingseffect splitsen we op in een kortetermijneffect en een effect op de langere termijn. Voor het kortetermijneffect nemen we een dummy op die de waarde één krijgt in het herindelingsjaar en de drie jaren daarna. Dat doen we omdat herindelingsgemeenten in deze periode via de verdeelmaatstaf ‘herindeling’ tijdelijk een hogere algemene uitkering ontvangen ter compensatie van de aan herindeling verbonden frictiekosten^[5]. Het effect voor de langere termijn wordt gemeten vanaf vier jaar na herindeling.

Effect herindeling

Tabel 2 toont de effecten van herindeling op de hoogte van de algemene uitkering. We zien een positief en zeer significant effect voor de korte termijn, wat verklaard kan worden door de eerdergenoemde maatstaf ‘herindeling’. Als de veronderstelde negatieve prikkel zou bestaan, dan zouden we deze terug moeten vinden in het effect op de langere termijn, wanneer het effect van deze tijdelijke maatstaf is uitgewerkt. Voor de langere termijn is het effect echter volkomen insignificant.

Tabel 2: Resultaten van de regressieanalyses: effecten van herindeling op algemene uitkering

Noot: coëfficienten geven het effect in duizenden euro’s per jaar aan. Tussen haakjes zijn de absolute, robuuste t-waarden gegeven. Bij een t-waarde van 1,96 of hoger is de kans dat het gevonden verband op toeval berust kleiner dan 5 procent. Daarom wordt doorgaans pas van een significant verband gesproken bij een t-waarde van ten minste 1,96.

Kanttekening

Er is wel een kanttekening te plaatsen bij onze methode: wellicht is sprake van selection bias. Het is immers denkbaar dat gemeenten bij hun keuze voor of tegen herindeling de gevolgen voor hun algemene uitkering mee laten wegen. Wij hebben alleen herindelingen meegenomen die daadwerkelijk door zijn gegaan. Dat geeft misschien een te zonnig beeld. Om dit te onderzoeken zijn we nagegaan wat de verwachtingen waren voordat tot herindeling werd besloten. In een aantal gevallen is het verwachte effect op de uitkering vooraf berekend als onderdeel van een zogeheten herindelingsscan. Op de website van het ministerie van BZK is hiervan een overzicht te vinden.

Opvallend is dat die scans zonder uitzondering voorspellen dat herindeling tot een lagere uitkering leidt. Kennelijk laat men zich daar dus niet door tegenhouden. Zeker zo opvallend is dat het voorspelde negatieve effect in de praktijk niet is terug te vinden. Dat kan deels komen doordat dergelijke effecten zo klein zijn dat ze wegvallen tegen de reguliere veranderingen in de algemene uitkering. Maar waarschijnlijk is er nog iets anders aan de hand. We gaven al aan dat een berekening die is gebaseerd op alleen veranderingen die direct voortvloeien uit het administratieve samenvoegen van gemeenten een statisch beeld geeft. Vergelijk het met de bekende koopkrachtplaatjes. Die negeren ook dat mensen gaan samenwonen of scheiden, opslag krijgen of ontslagen worden. Ze geven daarom geen goed beeld van wat individuen kunnen verwachten. In dezelfde lijn kan gemeentelijke herindeling tot meer veranderingen leiden dan de louter administratieve. Onze benadering doet daar recht aan.

Conclusie

Heringedeelde gemeenten is vooraf vaak voorgespiegeld dat hun algemene uitkering na herindeling lager zou uitpakken. Kennelijk houdt dat herindeling niet tegen. Onze regressieanalyse laat geen significante verlaging van de uitkering na herindeling zien. We concluderen dan ook dat van het verdeelsysteem van de algemene uitkering geen negatieve financiële prikkel tot herindeling uitgaat. Er zijn echter aanwijzingen dat gemeenten na herindeling structureel meer geld nodig hebben (Allers en Geertsema, 2012). Ook blijkt dat sommige gemeentelijke diensten het meest doelmatig functioneren bij een schaal die ver onder de 100.000 inwoners ligt (Blank en De Groot, 2012). Wellicht is een negatieve prikkel daarom alleen te voorkomen is wanneer opgeschaalde gemeenten een permanent hogere uitkering ontvangen. In dat geval kan men zich natuurlijk wel afvragen of opschaling nastrevenswaardig is.

Voetnoten

1. Het rapport “Herindelingen gewogen” (2008) van de Rijksuniversiteit Groningen en Berenschot in opdracht van de provincie Zuid-Holland voert dezelfde argumentatie aan om te verklaren waarom gemeenten kort na een fusie meer financiële tegenvallers ondervinden.
2. Tabel 1 geeft geen uitputtend beeld. Gerber van Nijendaal wees ons er bijvoorbeeld op dat het aantal inwoners uit ethnische minderheden bij aantallen onder de 25 op nul gezet. Bij samenvoeging van gemeenten kan dit aantal plots boven de 25 uitstijgen en tot een hogere uitkering leiden.
3. Bron: ministerie van BZK. Alle bedragen zijn gecorrigeerd voor inflatie. Voor een zuivere vergelijking zijn suppletie-uitkeringen (overgangsregelingen) buiten beschouwing gelaten.
4. Gemeenten die in de periode 1997-2002 zijn heringedeeld sluiten we uit van de analyse.
5. De hoogte van deze tijdelijke vergoeding staat op dit moment ter discussie. Zie Rfv (2013).

Referenties

M.A. Allers en C.A. de Kam (2010), Renovatie van het huis van Thorbecke, in: C.A. de Kam, J.H.M. Donders en A.P. Ros (red), Miljardendans in Den Haag, SDU Uitgevers, Den Haag, 185-207.

M.A. Allers (2010), Gemeentefonds verevent minder dan gedacht, ESB, 10 december, 748-749.

M.A. Allers, J.B. Geertsema (2012), Kabinet rekent zich rijk met gemeentelijke opschaling, Me Judice, 9 november..

J. Blank, H. de Groot (2012), Paspoort duurder door gemeentelijke schaalvergroting, Me Judice, 26 november.

Rfv (2013), Advies wijziging maatstaf gemeentelijke herindeling, Den Haag.

M.J. Fraanje, M. Herweijer, R.M. Beerepoot, A.M. van Assenbergh, B.J. Brouwer, H.J. Heins (2008), Herindelingen gewogen, Rijksuniversiteit Groningen en Berenschot