Te veel spoorboekjes is het echte probleem NS

Gevallen leider NS

Timo Huges was de succesvolle bestuurder met ervaring van buiten, de man die als CEO van de NS na zijn aantreden in 2013 er eigenhandig voor zou zorgen dat het na jaren van getob beter zou gaan op het spoor. Was, want Huges is dus inmiddels opgestapt naar aanleiding van de aanbesteding voor het openbaar vervoer in Limburg en publieke hoon is nu zijn deel. Binnen korte tijd van grote redder van de NS tot boeman is echter wel een hele grote stap, en doet ten onrechte voorkomen alsof het wel en wee van onze spoorwegen van één enkele persoon zou afhangen. Uit onderzoek is al langer bekend dat we met zijn allen de neiging hebben al het succes én falen van een organisatie op te hangen aan de Grote Leider van die organisatie (Meindl et al 1985). Daarmee wordt in goede en slechte tijden het belang van een CEO nogal overschat; we over- romantiseren de invloed van de topman of -vrouw. Bij de NS is dat niet anders. Sterker nog, bij semi-publieke of zogenoemde ‘hybride’ organisaties als de NS, dat wil zeggen bij organisaties die zich in het schemergebied tussen volledig publiek en privaat bevinden, is het al helemaal lastig om het functioneren van de organisatie te herleiden tot de kwaliteit van de leider. Dit type organisatie kenmerkt zich namelijk onder meer door meerdere doelstellingen en belangen, en vooral een lastig te bepalen kwaliteit van de te leveren producten of diensten. Anders dan in de spreekwoordelijke koekjesfabriek, waar het ‘succes’ van de leiding direct valt af te meten aan de omzet en de winst, is dat bij hybride organisaties op het terrein van het openbaar vervoer, de zorg, het hoger onderwijs, de woningmarkt of de energie vele malen lastiger. 

Hybride organisatie

Sinds de jaren negentig probeert de Nederlandse overheid met wisselend succes de voorziening van producten en diensten die van oudsher volledig publiek plaatsvonden op afstand te zetten. Organisaties zoals de geprivatiseerde NS moeten voormalige publieke diensten uitvoeren die vervolgens deels volgens de spelregels van de markt opereren, maar tevens dienen deze organisaties nog steeds rekening dienen te houden met het publieke belang. Doel van dit alles is uiteindelijk meer efficiency en betere dienstverlening voor de consumenten en burgers.

Borging publieke belang problematisch

Dit klinkt fraai maar de praktijk laat zien hoe ingewikkeld het kan zijn de gewenste combinatie van marktwerking en borging van publieke belangen te realiseren. Het openbaar vervoer, met de rol van de NS voorop, vormt helaas geen uitzondering - maar denk ook aan vergelijkbare recente ‘affaires’ rond de zorg, woningcorporaties of het hoger onderwijs. Zo bezien verhult het vertrek van Huges dat er wellicht structureel iets grondig mis is met de positionering van de NS, en in meer generieke zin met het openbaar vervoer dat worstelt tussen het publiek belang en private prikkels. Ook de Fyra-enquête laat zien dat met betrekking tot de verhouding tussen politiek en NS er voortdurend gedoe is over belangen, besturing en afspraken. Het lijkt er vooral op dat er teveel partijen moeten acteren in nieuwe rollen, met teveel onduidelijke doelstellingen en mandaten, die daardoor voortdurend met elkaar overhoop liggen; te veel spoorboekjes tegelijk als het ware.

Zwakke rol consument

Dat hybride organisaties zo hun problemen kennen is genoegzaam bekend (In t Veld (1995) en Jay (2013)) en naast de genoemde diffuse doelstellingen en belangen en ook moeilijk meetbare of stuurbare kwaliteit, speelt ten derde ook een belangrijke rol dat de consument - anders dan bij de consumptie van koekjes - zelf vaak niet (tijdig genoeg) kan bepalen wat de kwaliteit van de dienst is en/of belangrijker nog geen alternatieven tot zijn of haar beschikking heeft. Zelf de kwaliteit van de geleverde gezondheidszorg inschatten is bijvoorbeeld bijkans onmogelijk, en als NS op een bepaald traject ondermaats presteert, is switching voor de individuele reiziger kostbaar of domweg geen optie. Bij afwezigheid van externe druk van (switchende) consumenten of alternatieve aanbieders, moet een goed functioneren van hybride organisaties als de NS worden afgedwongen door een combinatie van heldere overheidsregels, adequaat intern toezicht en, voor zover mogelijk, tucht van de markt.

Verdwijndriehoek

De problemen ontstaan, en de casus van de NS lijkt hierop helaas geen uitzondering, als deze drie-eenheid onvoldoende dekkend blijkt. Het Centraal Planbureau (2013) spreekt in dit verband van de zogenoemde ‘verdwijndriehoek’ waarbij - gelijk de Bermuda Triangle - de semi-publieke organisatie in een zwart gat verdwijnt als deze drie governance mechanismen tezamen niet goed werken. Het wegsturen van Huges mocht dan onvermijdelijk zijn, het is ook vooral de makkelijke oplossing, en het lost de structurele weeffouten in de relatie tussen politiek en NS in het geheel niet op. De opvolger van Huges wacht dan ook een zware taak. Wie deze nieuwe leider van de NS wordt maakt namelijk wel degelijk uit. Het belang van de leider moet zoals gezegd niet overschat worden, en een goed functionerende drie-eenheid ‘overheidsregels, intern toezicht en markttucht’ is van cruciaal belang, maar uiteindelijk maakt het in die context wel degelijk uit wie er aan het roer staat. Want juist in het geval van een hybride organisatie als de NS zal van de nieuwe CEO worden gevraagd niet alleen over een grote mate van NS-intern leiderschap te beschikken, maar nog veel meer over een buitengewoon sterk extern leiderschap. Waarbij de eerste opgave in elk geval zal zijn om samen met al die stakeholders, de Staat voorop, ervoor te zorgen dat de drie-eenheid beter gaat werken en de verschillende partijen hun rol adequaat kunnen vervullen, zodat de NS het nieuws niet langer domineert en de treinen “gewoon” op tijd rijden (Antonakis en House, 2014).

Referenties:

Antonakis, J., & House, R. J. (2014). Instrumental leadership: Measurement and extension of transformational-transactional leadership theory.Leadership Quarterly, 25(4), 746–771. doi:10.1016/j.leaqua.2014.04.005

CPB, 2013, De governance van semi-publieke instellingen Uitgevoerd op verzoek van de Ambtelijke Commissie Vernieuwing Publieke Belangen, CPB notiitie, 13 november 2013.

Jay, J. (2013). Navigating paradox as a mechanism of change and innovation in hybrid organizations. Academy of Management Journal, 56(1), 137–159.

Meindl, J.R., S.B Ehrlich & J..M Duekric. (1985), The Romance of Leadership, Administrative Science Quarterly, 30(1), 78-102

Veld, R.J. in ´t (1995). Spelen met vuur. Over hybride organisaties. Den Haag: VUGA Uitgeverij B.V.