Onzichtbare precariobelasting verstoort zicht op lokale lasten

Meeste gemeentelijke belastingen goed zichtbaar

Omdat er geen markt is voor overheidsdiensten moet de hoeveelheid daarvan via politieke besluitvorming tot stand komen. Kiezers maken – via de door hen gekozen afgevaardigden – een afweging tussen de baten van een overheidsvoorzieningen en de daaraan verbonden kosten.

Dat werkt alleen optimaal als alle kosten en baten bekend zijn. Het is daarom van belang dat belastingen zichtbaar zijn. Bij een aantal grote rijksbelastingen is dat niet het geval. Die worden indirect geheven waardoor vrijwel niemand weet hoeveel hij of zij eraan betaalt (btw, loonbelasting). Gemeentelijke belastingen zijn juist wel erg zichtbaar. Iedereen ontvangt immers een aanslag van de gemeente met daarin een overzicht van de te betalen bedragen aan onroerendezaakbelasting (ozb), rioolheffing en afvalstoffenheffing.

Door die zichtbaarheid (en de onzichtbaarheid van veel rijksbelastingen) wordt het aandeel van gemeentelijke belastingen in de totale belastingdruk sterk overschat (Allers et al. 2013). Het valt daardoor te verwachten dat de lokale afweging tussen de kosten en de baten van overheidsvoorzieningen beter verloopt dan die op landelijk niveau.

Precariobelasting: de onzichtbare belasting

Maar dat is niet het hele verhaal. Ook gemeenten kennen een “onzichtbare” belasting: precario op ondergrondse leidingen. Die wordt geheven op nutsbedrijven. Die rekenen deze belasting in hun tarieven door aan hun klanten, voornamelijk huishoudens. Drinkwaterbedrijven verhogen het vastrecht van klanten in gemeenten waar zij precariobelasting betalen. Andere nutsbedrijven rekenen de kosten (op voorschrift van de ACM) door aan al hun klanten, ook aan die in gemeenten die geen precariobelasting heffen. Als gemeenten precariobelasting heffen op ondergrondse leidingen betalen huishouden die belasting dus in feite. Maar omdat de betaling via de nutsbedrijven loopt weet vrijwel niemand dit.

Reden voor heffen precariobelasting

Een belangrijke reden voor gemeenten om precariobelasting op ondergrondse leidingen te heffen is juist het feit dat de meeste gemeentelijke belastingen erg zichtbaar zijn. Die zichtbaarheid maakt bestuurders die de belasting verhogen kwetsbaar. Bestuurders zijn beducht om hun tarieven veel hoger te maken dan die van andere gemeenten (Allers en Elhorst 2005). Daarom vergelijken gemeenten de hoogte van de eigen gemeentelijke woonlasten (de som van de gemiddeld betaalde ozb, afvalstoffenheffing en rioolheffing) met die in andere gemeenten. Buurgemeenten zijn hierbij een belangrijk referentiepunt. Ook maken gemeenten gebruik van de ranglijst in de COELO-Atlas van de lokale lasten (Allers et al. 2015). Gemeenten krijgen in deze ranglijst een nummer op basis van de hoogte van de gemeentelijke woonlasten.

Naast deze vaak impliciete normen leggen gemeenten zichzelf ook vaak expliciete normen op ten aanzien van de ontwikkeling van de gemeentelijke woonlasten. Deze worden vastgelegd in kadernota’s en nota’s lokale heffingen. Deze nota’s worden voorgelegd aan de gemeenteraad. Als hier eenmaal overeenstemming over is dan is het bijzonder lastig om hier nog van af te wijken.

Uit een inventarisatie van de programmabegrotingen 2015 van alle gemeenten die precariobelasting op waterleidingen heffen blijkt dat deze vrijwel allemaal (90 procent) aangeven dat belastingen in principe niet sterker mogen stijgen dan de inflatie (een enkele keer zelfs minder). De begrotingen van een willekeurige steekproef van 36 gemeenten die geen precariobelasting op leidingen heffen laten vaker minder dwingende normen zien. 61 procent van deze gemeenten heeft afgesproken om belastingen maximaal trendmatig te laten stijgen. Dit verschil suggereert dat precario wordt gebruikt als vluchtroute om beperkingen op lastenverhoging te omzeilen.

Gemeentelijke woonlasten als indicator

De wet van Goodhart (“perfectly good indicators tend to misbehave once they have become adopted as policy targets”), lijkt hier dus ook te gelden. Omdat de gemeentelijke woonlasten als indicator worden gebruikt doen gemeenten er alles aan om te voorkomen dat deze stijgen. De belastingen die niet ‘meetellen’ bij de gemeentelijke woonlasten zijn dan een aantrekkelijke mogelijkheid om wel extra inkomsten te verwerven. De woonlastenindicator verliest daarmee zeggingskracht.

De precariobelasting is hiervoor een goede kandidaat. Het aantrekkelijke van precario op ondergrondse leidingen is verder dat de perceptiekosten laag zijn. Er hoeft immers maar een klein aantal aanslagen te worden verstuurd (alleen naar de nutsbedrijven die actief zijn binnen de gemeente).Dit jaar heffen 34 gemeenten precario op ondergrondse leidingen. Drinkwaterbedrijven rekenen de kosten rechtstreeks door aan de klanten die wonen in de heffende gemeenten door het vastrecht te verhogen. Het gaat om bedragen die variëren van enkele euro’s tot bijna 50 euro per huishouden per jaar. Ter vergelijking: een meerpersoonshuishouden in een eigen woning betaalt dit jaar gemiddeld 716 euro aan gemeentelijke woonlasten. De feitelijke gemeentelijke lasten kunnen in deze gemeenten dus aanzienlijk hoger zijn dan blijkt uit de gangbare berekening. Door er voor te kiezen om niet de ozb te verhogen maar precariobelasting op leidingen te introduceren ontlopen gemeenten een slechtere positie op gemeentelijke ranglijsten. Dat blijkt als we de rangnummers van gemeenten bepalen inclusief het bedrag dat wordt betaald voor precario op leidingen. Het rangnummer wordt dan gemiddeld 17 punten hoger. Dat is voor gemeenten een pijnlijk grote verschuiving. Het geeft wel een transparanter beeld van de lastendruk in gemeenten.

Omdat energiebedrijven de kosten niet rechtstreeks door mogen rekenen aan klanten in heffende gemeenten kunnen we niet bepalen in welke mate gemeenten hogere woonlasten ontwijken door deze bedrijven een aanslag te sturen.

Conclusie

Precariobelasting op ondergrondse leidingen vertroebelt het zicht op de gemeentelijke belastingen. Dat is jammer omdat de belangrijkste gemeentelijke belastingen en heffingen wel goed zichtbaar zijn. Voor een optimale afweging van de kosten en de baten van lokale voorzieningen kan deze belasting beter worden afgeschaft.

Referenties

M.A. Allers, J.P. Elhorst (2005), Tax mimicking and yardstick competition among local governments in the Netherlands, International Tax and Public Finance, 12, 493-513

M.A. Allers, B. Steiner, C. Hoeben, J.B. Geertsema (2013), Gemeenten in perspectief, COELO-rapport 13-4, COELO, Groningen

M.A. Allers, C. Hoeben, L. Janzen, K. Kwakkel, J.B. Geertsema, J. Veenstra, Atlas van de lokale lasten 2015, COELO, Groningen