Nederlandse begroting: na het jubeljaar 2016 dreigen zure bezuinigingen in 2017

Waarschuwing: het gaat hier om het structurele saldo

In de media is er recent enige verwarring ontstaan over wat de aanleiding tot aanvullende bezuinigingen zou kunnen zijn. In het vervolg van dit stuk leggen wij uit dat het niet gaat om een te hoog (feitelijk) tekort op de overheidsbegroting, zoals op verschillende plekken gesuggereerd, maar om een te hoog structureel begrotingstekort [1] . Dit is het ‘gangbare’ (feitelijke) begrotingstekort geschoond voor de stand van de economie en eenmalige inkomsten en uitgaven. Dit is het tekort dat zou bestaan als de economie in evenwicht is [2] en is dus het gemiddelde te verwachten begrotingstekort op de middellange termijn bij ongewijzigd beleid. Het voor 2015 en 2016 verwachte structurele begrotingstekort is hoger dan toegestaan en beweegt duidelijk de verkeerde kant op. Daarbovenop bestaat de kans dat de uitgaven van de overheid in 2017 harder groeien dan volgens de regels is toegestaan (voor een overzicht van de regels zie box 1 en infographic).

De Europese Commissie (EC) ziet erop toe dat lidstaten hun structurele begrotingssaldo en uitgavengroei op orde houden om ervoor te zorgen dat de overheidsfinanciën (ook) op de middellange termijn gezond blijven of worden (box 1). De EC berekent het maximaal toegestane structurele begrotingstekort om dit te bewerkstelligen. Dit wordt ook wel de Middellange Termijndoelstelling (MTO) genoemd. Voor Nederland geldt op dit moment een MTO van -0,5% van het potentiële BBP (EC, 2015).

___________________________________________________________________________________________

Wat gebeurt er met ons structurele tekort?

Volgens de decemberraming van het Centraal Planbureau (CPB) heeft Nederland in 2015 en 2016 een structureel saldo van respectievelijk -1,3% en -1,9% van het potentiële BBP ( CPB, 2015 ). Hiermee wijkt Nederland dus in beide jaren af van de toegestane MTO van -0,5%-BBP en in plaats van een verbetering van 0,5%-punt beweegt het saldo juist in die orde van grootte de verkeerde kant op.

Dat is dus duidelijk niet in orde. De regels en beoordeling zijn echter complexer dan dat. Voor de beoordeling van de begrotingsinspanning in bijvoorbeeld 2016 maakt de EC namelijk onder andere gebruik van haar lenteraming in 2015. Op basis van de lenteraming 2015 heeft de Commissie de vereiste ontwikkeling van het structurele saldo voor 2016 berekend. Bij de uiteindelijke beoordeling van de begrotingsinspanning in 2016, die in het voorjaar van 2017 plaatsvindt, kijkt de Commissie vervolgens hoe de ontwikkeling van het structurele saldo in 2016 zich verhoudt tot de vereiste/toegestane ontwikkeling op basis van de geraamde cijfers in het voorjaar van 2015.

Beoordeling 2016

In de Nederlandse context betekent dit dat de saldoverslechtering door de lagere gasbaten in 2015 en 2016 bij de lenteraming in 2015 niet volledig zijn meegenomen. Destijds werd hierdoor nog gerekend op een structureel begrotingstekort van 0,3% in 2015. Daardoor mag het structurele begrotingssaldo van de Nederlandse overheid in 2016 met 0,2%-punt verslechteren. Uit de geraamde en meest actuele saldoverslechtering van het CPB blijkt echter dat het saldo tussen 2015 en 2016 met 0,6%-punt achteruitgaat. Oftewel, het saldo verslechtert met 0,4%-punt te veel. Volgens de Europese begrotingsregels is deze overtreding niet significant en daarom onvoldoende om Nederland te straffen. Bovendien voldoet ons land aan de uitgavenregel (zie infographic). De overheidsuitgaven stijgen in 2016 met 0,6%-punt minder dan de 1,2% die is toegestaan.

Het totaaloordeel over of Nederland zich aan de regels houdt is dus gebaseerd op compleet achterhaalde verwachtingen over het structurele begrotingstekort, en enkel daardoor positief.

Beoordeling 2017

Voor de beoordeling van de begrotingsinspanning in 2017 zal echter onder meer gebruik worden gemaakt van de lenteraming van de Commissie in 2016. Hier zal de verslechtering van het structurele saldo door de lagere gasbaten wel in worden meegenomen. Als we er vanuit gaan dat de EC een zelfde structureel tekort raamt als het CPB in zijn decemberraming (-1,9% in 2016), dan zal de Commissie eisen dat Nederland in zijn begroting voor 2017 structurele bezuinigingsmaatregelen opneemt met een omvang van minimaal 0,5%-BBP. Doordat Nederland niet voldoet aan de MTO zal ook de toegestane uitgavengroei voor 2017 worden verlaagd (zie box 1).

Als in het najaar van 2016 bij de begrotingsbeoordeling voor 2017 blijkt dat er niet aan de eisen wordt voldaan, dan zal de Commissie Nederland aanbevelen om de begroting aan te passen of mogelijk zelfs eisen dat Nederland zijn begroting aanpast. Als uiteindelijk in het voorjaar van 2018 bij de beoordeling van de begrotingsinspanning blijkt dat Nederland minder dan deze 0,5%-BBP heeft bezuinigd en ook zijn uitgaven te hard laat groeien dan krijgt ons land vanuit Brussel een officiële waarschuwing om orde op zaken te stellen. Wanneer hier niet op wordt gereageerd, dan volgt een boete in de vorm van een rentedragend deposito van 0,2%-BBP.

Mazen in de begrotingsregels

Hoewel het structurele begrotingstekort overduidelijk te hoog is en bovendien de verkeerde kant op beweegt, overtreedt de overheid de regels in 2016 technisch gezien dus hoogstwaarschijnlijk (nog) niet. Maar dit komt vooral doordat er mazen bestaan in de Europese begrotingsregels waarvan het kabinet dankbaar gebruik maakt. Namelijk dat de saldoverslechtering door de lagere gasbaten niet wordt meegenomen in de beoordeling, omdat dit besluit pas na de lenteraming 2015 van de EC is genomen.

Het is wat ons betreft overigens logisch dat er een soort van ‘bevriezingsmethode’ van de cijfers wordt toegepast bij de beoordeling van de begrotingsinspanningen van lidstaten. Het zou namelijk niet logisch zijn dat de vereiste begrotingsinspanning steeds wisselt met eventueel veranderde aannames van, of berekeningen door de EC, waar de overheid geen invloed op heeft. Een overheid zou dan in de problemen kunnen komen door een ‘rekenfout’ van de Commissie.

Maar het is volgens ons niet wenselijk dat een lidstaat willens en wetens gebruik kan maken van deze ‘veiligheidsclausule’ door beleidsmaatregelen die na de lenteraming worden genomen en een groot negatief effect hebben op de overheidsinkomsten van het lopende of volgende jaar niet te compenseren. Om dit te voorkomen zou er net als een uitgavenrichtlijn ook een inkomstenrichtlijn moeten worden opgesteld. Met andere woorden een maximaal toegestane inkomstenkrimp om te voorkomen dat het structurele saldo te veel verslechtert door discretionaire beleidsmaatregelen.

Van het zoet naar het zuur?

In 2017 worden de regels dus vermoedelijk wel overtreden, zowel in werkelijke als in technische zin. Hierdoor zijn voor dat jaar bezuinigingen of lastenverzwaringen vereist; tenzij (i) het structurele begrotingstekort voor 2017 volgend voorjaar weer wordt ingeschat op maximaal -0,5% van het potentiële BBP of naar verwachting met 0,5%-punt verbetert ten opzichte van 2016 of (ii) de toegestane uitgavengroei niet zodanig wordt beperkt dat Nederland deze regel overtreedt op basis van de huidige plannen. Zo’n gunstigere inschatting van het structurele saldo is eigenlijk alleen mogelijk als de Europese Commissie haar inschatting van de potentiële groei van de Nederlandse economie significant opwaarts bijstelt. Dat zou best kunnen gebeuren, maar als dat niet zo is, dan is de regering achteraf bezien te ver gegaan in het opzoeken van de grenzen van de Europese begrotingsregels. Hoe het ook zij, er is een reële kans dat er na de zoete lastenverlichting van 2016 weer een zure bezuinigingsopdracht voor 2017 volgt.

Eindnoten: