Nederland besteedt miljarden om werklozen aan een baan te helpen, zonder zicht op succes

Veel geld naar activering van werklozen

Arbeidsmarktbeleid is voor een deel passief – denk aan het overmaken van de WW-uitkering – en voor een ander deel actief, gericht op het snel weer aan een baan helpen van werklozen. Dit gebeurt via scholing, hulp bij het zoeken naar een baan, loonkostensubsidies, werkervaringsprojecten, et cetera. De scheiding tussen passief en actief beleid is niet altijd even groot: aan het ontvangen van een uitkering zijn steeds meer verplichtingen verbonden. Het ontvangen van een uitkering is niet meer zo passief als voorheen.

In vergelijking tot veel andere Europese landen besteedt Nederland relatief veel belastinggeld aan het activeren van werklozen. Figuur 1 laat voor een aantal Europese landen zien hoeveel geld (als percentage van het BNP) er wordt uitgegeven aan actief arbeidsmarktbeleid en hoe zich dit verhoudt tot de werkloosheid. Er is een grote variatie, maar geen duidelijke samenhang. In Nederland zijn de uitgaven groot en is de werkloosheid laag, maar er zijn ook andere landen met relatief geringe uitgaven aan actief arbeidsmarktbeleid en een lage werkloosheid (Noorwegen, Zwitserland) en landen met relatief grote uitgaven en een desondanks hoge werkloosheid (België, Zweden).

Figuur 1 Uitgaven aan actief arbeidsmarktbeleid (% BNP) en werkloosheid (% beroepsbevolking); 2007

Bron: OECD Labour Force Statistics

Figuur 2 laat de ontwikkelingen in uitgaven en werkloosheid zien voor Nederland in de afgelopen 20 jaar. Ook hier is er geen duidelijk verband waarneembaar. Terwijl de werkloosheid al sinds het eind van de jaren tachtig aan het dalen is, nemen de uitgaven toe tot aan het begin van deze eeuw waarna ze dalen, ondanks dat de werkloosheid weer enigszins toenam.

Figuur 2 Ontwikkelingen uitgaven aan actief arbeidsmarktbeleid (% BNP) en werkloosheid (% beroepsbevolking) in Nederland; 1985-2007

Bron: OECD Labour Force Statistics

Veel geld lijkt weggegooid

De vraag is in welke mate actief arbeidsmarktbeleid effectief is, dat wil zeggen bijdraagt tot een lagere werkloosheid. Van het lezen van economische studies naar de effectiviteit van actief arbeidsmarktbeleid wordt men niet vrolijk. Veel studies laten zien dat er kleine effecten zijn die ook nog niet altijd positief zijn. Een scholingsprogramma heeft soms een klein positief effect maar ook wel eens een klein negatief effect. Dat laatste komt dan vaak, omdat mensen die deelnemen aan zo'n programma gedurende de tijd van deelnemen niet op zoek zijn naar een baan (noot 1).

In Nederland is niet veel diepgaand onderzoek verricht naar de effectiviteit van het arbeidsmarktbeleid. In een rapport uit 2001 wordt al aangeven dat evaluaties te wensen overlaten (zie Werkgroep Toekomst van het Arbeidsmarktbeleid, 2001). Er wordt gepleit voor doeltreffender evaluaties van het arbeidsmarktbeleid via experimenten. Die aanbeveling is niet opgevolgd. In Nederland is nog steeds weinig experimenteel onderzoek verricht.

Deense experimenten

In andere landen is de schroom voor experimenten minder groot. De Deense arbeidsmarkt behoort samen met de Nederlandse tot de best functionerende van Europa. De werkloosheid is laag en de mobiliteit is groot. Desalniettemin wil de Deense overheid de werkloosheid nog verder omlaag brengen. Hoe? Dat weet men niet en daarom worden er experimenten uitgevoerd.

Eind 2005, begin 2006 werd in twee Deense regio’s een experiment uitgevoerd waarin op basis van geboortedatum de ene helft van de nieuwe werklozen werd toegedeeld aan een activeringsprogramma terwijl de andere helft min of meer aan zijn lot werd overgelaten (zie voor details Graversen en Van Ours, 2008). In het kader van het activeringsprogramma dienden de werklozen zich regelmatig op het arbeidsbureau te melden voor een gesprek over hun situatie en werden de werklozen verondersteld aan een baanzoekcursus van 2 weken deel te nemen als ze zelf niet binnen 5-6 weken een baan zouden vinden.

Werkloze mijdt graag tijdrovende gesprekken en cursussen

Tabel 1 geeft een overzicht van de verschillen tussen de activeringsgroep en de controlegroep. Werklozen uit de activeringsgroep hebben vaker contact met het arbeidsbureau, nemen vaker deel aan een baanzoekcursus en blijken sneller een baan te vinden. De mediane werkloosheidsduur voor de geactiveerde werklozen bedroeg 11,4 weken, die van de controlegroep 13,7 weken, een verschil van 2,3 weken. Een belangrijk deel van het effect van de activering kan worden toegeschreven aan “ontwijkgedrag”; werklozen willen de baanzoekcursus en de intensieve contacten met het arbeidsbureau vermijden en verlaten de werkloosheid daarom snel. Tabel 1 laat ook zien dat het effect van de activering groter is naarmate mensen verder van het arbeidsbureau vandaan wonen. Met andere woorden, hoe groter de moeite voor de werkloze des te korter de werkloosheidsduur (zie voor details Graversen en Van Ours, 2009). De extra kosten van de activering werden ruimschoots goedgemaakt door de lagere kosten van de uitkeringen. Per saldo leverde de activering een kostenbesparing op van 6 procent.

Tabel 1 Uitkomsten Deense activeringsexperiment (regio Storstrøm)

Bron: Berekeningen op basis van Graversen en Van Ours (2009)

Zijn de uitgaven aan actief arbeidsmarktbeleid in Nederland weggegooid geld? Het zou kunnen, maar zeker is het niet. Als een scholingsprogramma niet effectief bijdraagt aan het verhogen van de productiviteit van de betrokken werknemers wil dit nog niet zeggen dat het helemaal niet effectief is. Als werklozen het programma proberen te vermijden kan het toch de uitstroom naar een baan vergroten. Het geld is dan evenwel niet effectief besteed, omdat hetzelfde effect tegen lagere kosten bereikt kon worden.

Nederland experimenteert met werklozen, zonder ervan te leren

Als er in Nederland geld wordt weggegooid, dan wordt het in ieder geval met de ogen dicht gedaan. We weten het niet precies wat werkt daarom doen we maar wat. Of eigenlijk, nog erger, we willen het ook niet weten. Er is in Nederland een grote angst voor experimenteel onderzoek om na te gaan of arbeidsmarktbeleid werkt. “We experimenteren niet met mensen”, wordt wel gezegd. Dat is onjuist. Er wordt wel geëxperimenteerd met mensen, want ze worden blootgesteld aan arbeidsmarktbeleid zonder dat we veel leren over de effectiviteit daarvan.

In de medische wetenschap maakt men alleen vooruitgang via experimenten. Medicijn A of medicijn B? Er wordt een experiment gehouden en het wordt duidelijk of een medicijn werkt en zo ja welke van de twee beter werkt. Een dubbel blind protocol waarin zowel de verstrekker als de gebruiker niet weet welk medicijn wordt gebruikt, is moeilijk op arbeidsmarktonderzoek toe te passen maar een experimentele opzet is wel degelijk mogelijk zoals het Deense voorbeeld laat zien.

Conclusie

Zolang het niet duidelijk is of programma's effectief zijn en de Nederlandse overheid weigert experimenten uit te voeren lijkt het me verstandig om te kiezen voor goedkope programma's die een behoorlijke inspanning van de deelnemers vragen. Dan baat het blind offeren van miljarden Euro’s op het altaar van het actief arbeidsmarktbeleid wellicht nog iets.

Noot

(1) Card, Kluve en Weber, (2009) concluderen dat baancreatie in de publieke sector zelden effectief is en meestal schadelijk terwijl scholingsprogramma’s hoogstens bescheiden effecten hebben. De auteurs plaatsen hierbij wel de kanttekening dat lange termijn effecten waarschijnlijk positiever zijn dan korte termijn effecten. Dit is in lijn met de conclusies van Boone en Van Ours (2009) die stellen dat scholing kan leiden tot meer stabiele banen en daarom een gunstig effect kan hebben op de werkloosheid.

Referenties:

Boone, J. en J.C. van Ours (2009) Bringing unemployed back to work: effective active labor market policies, De Economist, 157, 293-313.

Card, D., J.Kluve en A. Weber (2009) Active labor market policy evaluations: a meta-analysis, Working Paper no. 4002, IZA, Bonn.

Graversen, B.K. en J.C. van Ours (2008) How to help unemployed find jobs quickly; experimental evidence from a mandatory activation program, Journal of Public Economics, 92, 684-695.

Graversen, B.K. en J.C. van Ours (2009) How a mandatory activation program reduces unemployment durations: the effects of distance, CentER Discussion Paper, 2009-18, Tilburg.

OECD (2009) Tackling the Jobs Crisis; the Labour Market and Social Policy Response, Theme 2 “Maintaining the activation stance during the crisis”, Paris.

Werkgroep Toekomst van het Arbeidsmarktbeleid (2001) Aan de slag, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag.