Naar een toekomst die werkt

Het kabinet heeft de Commissie Arbeidsparticipatie gevraagd met voorstellen te komen om de arbeidsparticipatie structureel te verhogen naar 80 procent (1). Het advies bevat drie samenhangende sporen. De eerste twee sporen investeren in de duurzame inzetbaarheid van de krimpende beroepsbevolking. Het derde spoor benut deze investeringen door mensen langer door te laten werken om zo de daling van het arbeidsaanbod na 2016 en de publieke kosten van de vergrijzing op te vangen.

Gezamenlijk dragen de drie sporen bij aan de doelstellingen die achter de participatiedoelstelling schuil gaan: sociale cohesie, gezonde overheidsfinanciën, een sterke economie en goede dienstverlening in arbeidsintensieve sectoren zoals de zorg en het onderwijs.

Spoor 1: Aan het werk

Het eerste spoor is gericht op het zo snel mogelijk aan het werk helpen van mensen. Dit spoor draagt niet direct bij aan de budgettaire houdbaarheid maar verbetert prikkels en mogelijkheden om (meer) deel te nemen aan het arbeidsproces van kwetsbare groepen die nu nog onvrijwillig langs de kant staan; vrouwen die te veel en te lang in kleine deeltijdbaantjes blijven hangen en ouderen die te vroeg uitvallen. Met regionale partijen worden bindende afspraken gemaakt voor het aan het werk helpen van uitkeringsgerechtigden. Gemeenten die samenwerken in regionale LWI’s worden financieel risicodragend. Werkgevers worden gestimuleerd langdurig werklozen aan te nemen met tijdelijke loonkostensubsidies, een landelijke no-risk polis en detacheringsconstructies waarbij werkgevers zonder sores langdurig werklozen werk kunnen bieden. Uitkeringsgerechtigden krijgen na een half jaar uitkering (en in de bijstand per direct) een participatieplicht. Categoriale vrijstellingen van arbeidsverplichtingen voor bepaalde groepen (zoals vrouwen met jonge kinderen) vervallen. Deeltijdwerkers worden gestimuleerd meer te gaan werken. Betere voorzieningen voor het combineren van werk en gezin vervangen kostwinnersfaciliteiten. De overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting wordt uitgefaseerd voor ouders met jonge kinderen en het bereik van de combinatiekorting voor gezinnen vergroot. Werkgevers – met de overheid voorop – gaan loopbanen en werktijden aanbieden die beter passen bij werkenden met zorgverantwoordelijkheid. Ouderen worden gestimuleerd om door te werken tot de 65-jarige leeftijd -- een culturele norm die tot de jaren zeventig gold en in landen als Zweden en Zwitserland nog steeds geldt. Ouderen die na hun 60ste door blijven werken, krijgen een fiscale doorwerkbonus die kan oplopen tot een jaarsalaris.

Spoor 2: Herschikking verantwoordelijkheden

Het tweede spoor herschikt verantwoordelijkheden en middelen ten behoeve van een duurzaam inzetbare beroepsbevolking. De primair belanghebbenden -- werkgevers en werknemers -- worden op decentraal niveau aangesproken op hun verantwoordelijkheid voor inzetbaarheid en werkzekerheid en krijgen daarvoor de benodigde instrumenten. De WW wordt een omgezet in een Werkverzekering (WV) gericht op het voorkomen van onvrijwillig ontslag. Individuele werkgevers krijgen een eigen risico: afhankelijk van de lengte van het dienstverband en het arbeidsverleden van de betrokken werknemer dienen werkgevers maximaal zes maanden loon door te betalen, nadat ontslag is aangezegd. Deze zogenaamde transferfase gaat in na de opzegtermijn. Gedurende de transferfase kan de werknemer zich geheel richten op het vinden van een nieuwe werkkring. Als in de transferfase geen werk wordt gevonden volgt ontslag. Een poortwachter toetst dan of de werkgever en de werknemer zich voldoende hebben ingespannen om werk te vinden. Daarna krijgt de betrokkene een collectief gefinancierde uitkering. De WV heeft een belangrijke preventieve werking. Onvrijwillig ontslag wordt zoveel mogelijk voorkomen door werknemers inzetbaar te houden en een vrijwillige overgang naar een andere werkkring of functie te bevorderen als dat nodig is. Werknemers kunnen vanuit een werksituatie zoeken naar nieuwe uitdagingen. Als onvrijwillig ontslag onverhoopt toch aan de orde is heeft de werkgever een prikkel om de werknemer te helpen en te stimuleren een nieuwe baan te vinden. Werknemers krijgen een werkbudget waarin de huidige levensloop- en spaarloonregelingen opgaan. Dit budget is persoonsgebonden en overdraagbaar tussen banen. Werknemers krijgen op deze manier middelen om hun inzetbaarheid op peil te houden door te investeren in competenties. Het budget kan ook benut worden als inkomensaanvulling tussen twee banen, bij het aanvaarden van een minder belastende functie of deeltijdpensioen, bij het starten van een eigen bedrijf of bij onbetaald verlof. Naast vrijwillige bijdragen stort de werkgever een wettelijk verplichte bijdrage in het werkbudget die op termijn moet oplopen tot een half maandsalaris per dienstjaar voor mensen met lagere en middeninkomens. Daarbij zijn ontslagvergoedingen en pensioenpremies belangrijke bronnen. De werkgevers betalen in de WV voor het ontslaan van werknemers. De Commissie gaat ervan uit dat er daarnaast alleen in bijzondere situaties nog ontslagvergoedingen worden betaald met alle bijkomende juridische kosten. Daardoor ontstaat ruimte voor stortingen in het werkbudget. De huidige ontslagvergoedingen ontmoedigen oudere werknemers om een andere werkkring te vinden, want ze verliezen dan ontslagbescherming. Door de ontslagvergoedingen te storten in het werkbudget worden de gelden overdraagbaar tussen banen. Daardoor kunnen werknemers die niet meer tevreden zijn over hun huidige werkkring zelf de regie nemen. Werkzekerheid vervangt zo baanzekerheid. Een ander voordeel van het storten van ontslagvergoedingen in het werkbudget is dat hoger geschoolde werknemers meer risicodragend worden voor iets waarvoor ze zelf verantwoordelijk zijn: de eigen inzetbaarheid. Dit dient als prikkel om de eigen inzetbaarheid op peil te houden. Lager geschoolde werknemers krijgen juist meer bescherming. Zij hebben vaak flexibele contracten, korte baanduren en worden meestal ontslagen zonder enkele vergoeding via de CWI route. Werkgevers hebben daardoor weinig prikkels om in deze werknemers te investeren. Door de loondoorbetaling in de WV en de ontslagvergoedingen te verdelen over alle werknemers, profiteren de lager geschoolde werknemers die meer bescherming nodig hebben. In feite vervangen een robuuste spaarregeling en loondoorbetaling bij ontslag voor iedereen een ondoelmatige en oneerlijke verzekering tegen onvrijwillig ontslag. Als de werkgever ontslagvergoedingen stort in het werkbudget, moet de werkgever ook betalen voor werknemers met een flexibel contract en voor degenen die niet onvrijwillig worden ontslagen. Om een stijging van de loonkosten te voorkomen, zal een deel van de vulling van het werkbudget moeten komen uit pensioenpremies. Deze premies kunnen dalen omdat een beter inzetbare beroepsbevolking een hogere pensioenleeftijd mogelijk maakt. Door een deel van de fiscale ruimte ten behoeve van pensioenen te verschuiven naar het werkbudget verruimt de overheid de bestedingsmogelijkheden voor fiscaal uitgesteld loon. Fiscale faciliteiten voor besparingen ten behoeve van inactiviteit komen ook beschikbaar voor voorzorg en investeringen in duurzame inzetbaarheid.

Spoor 3: Verhoging pensioenleeftijd

In het derde spoor stelt de commissie voor uiterlijk in 2016 de AOW-leeftijd en de spilleeftijd voor de aanvullende pensioenen met een maand per jaar te verhogen. Uiterlijk in 2040 ligt de pensioenleeftijd dan op 67 jaar. Een hogere pensioenleeftijd is mogelijk omdat het tweede spoor, de duurzame inzetbaarheid van de bevolking, verbetert en daarnaast de gezonde levensverwachting stijgt. Het is de meest effectieve maatregel om de arbeidsparticipatie te verhogen zonder daarbij de overheidsfinanciën te belasten (zie tabel).

Tabel. Lange-termijn effecten participatiebeleid

Bron: CPB Notitie Effecten van participatiebeleid, Bijlage 2 Advies Commissie Arbeidsparticipatie, ‘Naar een toekomst die werkt’, 16 juni 2008

a. De inkomensafhankelijke arbeidskorting wordt opgebouwd tussen 50 en 100% WML, en afgebouwd tussen 150 en 200% WML. De maatregel kost 2,7 mld euro gefinancierd door een generieke verhoging van de LBIB schijftarieven.

b. De maatregel kost 0,4 mld euro gefinancierd door een generieke verhoging van de LBIB schijftarieven.

c. De algemene heffingskorting wordt verlaagd met een budgettair beslag van 2,9 mld euro, hiermee wordt ex ante een daling van de LBIB schijftarieven gefinancierd, ex post lopen de besparingen voor de overheid in het houdbaarheidssaldo.

De dienstverlening in arbeidsintensieve sectoren zoals de zorg en het onderwijs hoeft dan niet te verschralen als de beroepsbevolking krimpt. Niet voor niets waren de Scandinavische landen met hun grote arbeidsintensieve collectieve sector het eerste met het koppelen van pensioenen aan de levensverwachting. Versobering van vroegpensioen gaat ten koste van de vrije tijd van jongere ouderen, maar dient ter bescherming van oudere senioren die niet meer kunnen werken.

Het nu bereiken van maatschappelijke overeenstemming over een eerlijke regel voor de AOW-leeftijd waar burgers van op aan kunnen, vergroot het vertrouwen in een betrouwbare overheid. Abrupte beleidswijzigingen en kostbare toekomstige generatieconflicten over de kosten van de vergrijzing worden voorkomen. Werkgevers en werknemers kunnen zich tijdig instellen op een langer arbeidzaam leven door de gezondheid en de talenten van ouderen te koesteren. Mensen met zware fysieke beroepen kunnen worden bijgeschoold voor minder belastende functies zodat een hogere pensioenleeftijd niet tot meer arbeidsongeschiktheid leidt. De Commissie roept het kabinet en sociale partners op via deze en andere wegen de achterblijvende gezonde levensverwachting van sociaal-economisch zwakke groepen aan te pakken. Naast preventie acht de commissie het denkbaar dat er een speciale inkomensvoorziening komt voor kwetsbare ouderen waarvan niet kan worden verwacht dat ze doorwerken tot de AOW-leeftijd.

De arbeidsmarkt gaat fundamenteel veranderen. Verantwoordelijkheden en middelen moeten worden herschikt en gericht op duurzame inzetbaarheid en aanpassingsvermogen. Een omslag is vereist van sparen voor inactiviteit, nazorg en schadeloosstelling naar het inzetten op activiteit, voorzorg en schadebeperking. Deze omslag in denken vraagt wel veel van het aanpassingsvermogen van eenieder. Maar de baten – een toekomst die werkt – zijn de kosten meer dan waard.

Voetnoot:

(1) Dit is een verkorte versie van een artikel dat 26 juni verschijnt in Economisch Statistische Berichten.