Meer mensen aan het werk door opleggen zoekperiode bij uitkeringsaanvraag

Meer aandacht voor effectiviteit schaarse re-integratiegelden

De afgelopen jaren is het budget voor re-integratie steeds verder verkleind, terwijl het aantal werklozen is toegenomen. In 2011 hadden gemeenten nog bijna 1.7 miljard euro tot hun beschikking via het re-integratiebudget, in 2012 was dit minder dan 1 miljard euro. Uitkeringsinstanties zijn daarom steeds terughoudender bij het gebruik van re-integratietrajecten en zijn steeds bewuster op zoek naar trajecten die daadwerkelijk effectief zijn.

Het empirisch vaststellen van de effectiviteit van re-integratietrajecten is lastig, omdat deze trajecten vaak selectief toegewezen worden aan uitkeringsgerechtigden. Dat betekent dat de groep die deelgenomen heeft aan een bepaald traject slecht vergelijkbaar is met de groep die hieraan niet heeft deelgenomen. Verschillen in uitkomsten tussen beide groepen kunnen net zo goed het gevolg zijn de inzet van het traject als van bestaande (vaak niet-waargenomen) verschillen tussen beide groepen. De meest zuivere manier om de effectiviteit van een traject te bepalen is met een gerandomiseerd experiment.

In het voorjaar van 2012 zijn wij op verzoek van de Dienst Werk en Inkomen van de gemeente Amsterdam een experiment gestart om de effectiviteit te meten van de re-integratieinstrumenten die zij gebruiken voor de groep bijstandsgerechtigden met de relatief kortste afstand tot de arbeidsmarkt (Bolhaar et al 2014). Wij hebben hierbij gekeken naar de zogenaamde zoekperiode die wordt opgelegd als de uitkering aangevraagd wordt, en naar de verschillende vormen van begeleiding die gegeven worden als de uitkering tot stand gekomen is.

Experimentele onderzoeksopzet

Bij een experiment worden de verschillende re-integratieinstrumenten willekeurig toegewezen aan individuen. Zo’n volledig gerandomiseerd experiment is niet altijd realiseerbaar. Het kan er namelijk toe leiden dat individuen toegewezen worden aan bijvoorbeeld een sollicitatietraining waarvoor zij de taalvaardigheden ontberen of die zij al eerder gevolgd hebben. Daarom hebben wij een zogenaamd encouragement design gebruikt, waarbij elke klantmanager gedurende een periode van drie maanden een standaardkeuze voor toewijzing van re-integratieinstrumenten krijgt. De klantmanager mag alleen van de standaardkeuze afwijken als daar een goede reden voor is. Het voordeel van deze aanpak is dat klantmanagers enige discretie behouden om erg ongewenste situaties te voorkomen.

Na de periode van drie maanden krijgt elke klantmanager een nieuwe standaardkeuze. Dus gedurende de onderzoeksperiode van 12 maanden, hebben alle klantmanagers vier keer een nieuwe standaardkeuze gehad. Omdat klanten willekeurig toegewezen worden aan klantmanagers, kunnen we binnen deze opzet controleren voor klantmanagerspecifieke effecten en conjunctuureffecten. De enige voorwaarde waar aan voldaan moet worden is dat het opleggen van de standaardkeuzes tot voldoende exogene variatie in het gebruik van instrumenten leidt om deze te kunnen evalueren. Tijdens de onderzoeksperiode hebben 2854 individuen een aanvraag voor een bijstandsuitkering gedaan en zijn 2104 uitkering toegekend.

De zoekperiode: tijdelijk opschorten behandeling uitkeringsaanvraag

Allereerst hebben we gekeken naar de effectiviteit van het opleggen van een zogenaamde zoekperiode tijdens de aanvraag van de uitkering. Een zoekperiode stelt de behandeling van de uitkeringsaanvraag met maximaal vier weken uit en verplicht de werkloze tijdens deze periode actief naar werk te zoeken. De uitkeringsaanvraag wordt alleen geactiveerd als de werkloze na de zoekperiode terugkeert. Indien de aanvraag wordt toegekend dan krijgt de werkloze met terugwerkende kracht een bijstandsuitkering vanaf de dag van melding. Omdat een zoekperiode de eerste uitbetaling vertraagt, wordt door klantmanagers vaak geen zoekperiode opgelegd als een klant ernstige financiële problemen heeft. Maar ook als iemand voor de aanvraag van de uitkering al aantoonbaar veel gesolliciteerd heeft, wordt vaak geen zoekperiode opgelegd.

Om het effect van het opleggen van een zoekperiode te kunnen bepalen kregen klantmanagers drie verschillenden standaardkeuzes: (1) leg zo vaak mogelijk een zoekperiode op, (2) leg zo min mogelijk een zoekperiode op en (3) bepaal zelf of een zoekperiode oplegt wordt (het normale beleid). Gedurende de gehele onderzoeksperiode kreeg 55% van de klanten onder de eerste standaardkeuze (zo vaak mogelijk) een zoekperiode, 9% van de klanten onder de tweede standaardkeuze (zo min mogelijk) kreeg een zoekperiode en 46% als de klantmanagers zelf mochten bepalen. Onze resultaten laten zien dat gedurende de zes maanden na aanvraag van de uitkering er significant meer mensen een bijstandsuitkering ontvingen in de groep waar zo min mogelijk zoekperiodes opgelegd werden en dat de minste bijstandsuitkeringen voortkwamen in de groep waar zo vaak mogelijk een zoekperiode opgelegd werden.

Omdat door klantmanagers soms afgeweken werd van de standaardkeuze, is er sprake van wat in de statistische literatuur “partial compliance” genoemd wordt. Hiervoor moeten we corrigeren als we het effect van het opleggen van een zoekperiode schatten. Dat doen we door gebruik te maken van een instrumentele variabele aanpak; de standaardkeuze van de klantmanager instrumenteert het opleggen van de zoekperiode. Door deze aanpak schatten we het effect van het opleggen van de zoekperiode voor degene die daadwerkelijk een zoekperiode gekregen hebben.

Figuur 1a. Effect zoekperiode op fractie klanten dat bijstand ontvangt

Figuur 1a laat het effect van het opleggen van een zoekperiode zien. De zwarte lijn geeft het geschatte effect en het blauwe vlak het 90%-betrouwbaarheidsinterval. Het opleggen van een zoekperiode leidt tot 20 procentpunt minder toekenningen van bijstandsuitkeringen. Het gaat hierbij niet alleen om een korte termijn effect, maar ook na zes maanden is door de zoekperiode het percentage individuen met een bijstandsuitkering nog altijd 12 procentpunt lager. Door het opleggen van een zoekperiode zijn er dus mensen niet in de bijstand terecht gekomen die anders minstens zes maanden in de uitkering hadden gezeten.

Figuur 1b. Effect zoekperiode op bedrag bijstand per week

Figuur 1b geeft het effect van het opleggen van de zoekperiode op de gemiddelde uitkeringslasten. Het opleggen van een zoekperiode leidt tot een besparing in de uitkeringslasten voor de gemeente die oploopt tot gemiddeld 920 euro gedurende de eerste zes maanden na melding. Dit komt overeen met een verlaging van 27% van de verwachte uitkeringslasten.

Figuur 1c. Effect zoekperiode op inkomsten uit werk per week

De vervolgvraag is wat er met de mensen gebeurd die door het opleggen van de zoekperiode geen bijstandsuitkering ontvangen. Figuur 1c laat zien dat het opleggen van een zoekperiode leidt tot meer inkomen uit werk. In de eerste zes maanden wordt gemiddeld 890 euro extra verdiend. Dit compenseert bijna volledig de daling van de bijstandsuitkering. Omdat het opleggen van de zoekperiode geen effect heeft op uitwijken naar andere uitkeringen, is er gemiddeld nauwelijks effect op het totale inkomen. Dat er gemiddeld geen effect is sluit niet uit dat het opleggen van een zoekperiode voor sommige mensen wel negatieve financiële gevolgen kan hebben. In Figuur 1d laten we zien dat door het opleggen van de zoekperiode de kans toeneemt dat mensen een totaal inkomen hebben dat lager ligt dan 150 euro per week. Dat is met name het geval gedurende de eerste 14 weken na melding voor een bijstandsuitkering.

Figuur 1d. Effect zoekperiode op fractie mensen met inkomen boven 150 euro per week

Ten slotte kijken we of de effecten van het opleggen van een zoekperiode verschillen tussen individuen. We zien geen verschil tussen mannen en vrouwen, maar wel tussen ouderen en jongeren en hoger en lager opgeleiden. De hierboven beschreven effecten zijn het grootst voor hoger opgeleiden individuen die jonger dan 40 jaar zijn en bijna niet aanwezig voor lager opgeleiden die ouder dan 40 jaar zijn.

Re-integratieinstrumenten: sollicitatietraining / matching / persoonlijke begeleiding

Nadat een uitkering daadwerkelijk toegekend is, al dan niet na een zoekperiode, worden uitkeringsgerechtigden begeleid door een klantmanager die gespecialiseerd is in de begeleiding naar werk. Daarvoor heeft de klantmanager verschillende mogelijkheden. Hij kan een werkloze laten deelnemen aan de vacaturecarrousel. Dat houdt een sollicitatietraining in van 2 weken plus 6 weken solliciteren onder begeleiding. Verder kan de klantmanager een klant direct proberen te matchen aan een vacature, al dan niet met behulp van een loonkostensubsidie of een proefplaatsing. Uitzendbureaus op de werkpleinen en een speciaal daarvoor opgezet Werkgeverservicepunt kunnen hierbij van hulp zijn. Ten slotte kan een klantmanager ervoor kiezen om een klant zelf te begeleiden, bijvoorbeeld door regelmatig af te spreken en te helpen met het CV en sollicitaties.

Voor de instrumenten waren er vijf standaardkeuzes. Net als bij de zoekperiode was een van de standaardkeuzes het volgen van het normale beleid, waarin de klantmanager vrij is om zelf te bepalen welke instrumenten gebruikt worden. Daarnaast was er een standaardkeuze `niets doen’ waarin de klantmanager het initiatief aan de klant moest laten en alleen hulp bood als de klant daarom vroeg. De andere drie standaardkeuzes waren (1) het zo vaak mogelijk naar de vacaturecarrousel sturen van de klant, (2) het zelf begeleiden van de klant en (3) het proberen de klant direct te matchen aan een vacature, al dan niet met behulp van een loonkostensubsidie of proefplaatsing. Voor de instrumenten is er wederom sprake van “partial compliance”, maar maken we gebruik van een intention-to-treat model omdat dit beter past bij de interpretatie van de resultaten. Voor veel van de standaardkeuzes geldt namelijk dat ze niet voor alle klanten geschikt zijn. De referentiegroep is telkens de groep waarin de klantmanager het initiatief aan de klant laat.

Figuur 2. Effect instrumenten op kans dat klant WWB ontvangt, per opdracht instrument in vergelijking met de opdracht initiatief bij klant

In Figuur 2 zien we de effecten van de verschillende instrumenten op de kans om bijstand te ontvangen. Figuur 3 is in opzet hetzelfde maar geeft nu het effect op inkomen uit werk als uitkomst. De resultaten voor de re-integratieinstrumenten zijn iets minder duidelijk dan voor de zoekperiode. De effecten van elk van de instrumenten ten opzichte van het initiatief aan de klant laten worden pas na 30 weken in de bijstand zichtbaar. Omdat het experiment mensen volgt die tussen april 2012 en april 2013 een bijstandsuitkering aangevraagd hebben, observeren we nog niet iedereen voldoende lang wat gevolg heeft voor de precisie van de resultaten. We vinden dat klantmanagers die directe baanbemiddeling, proefplaatsing en/of loon- kostensubsidie gebruikten of het normale beleid (waarbij de klantmanager het re- integratieinstrument kiest) volgden, meer uitstroom genereerden vanaf 30 weken dan klantmanagers die het initiatief bij de klant lieten. Voor deze beide groepen geldt ook dat er vanaf 35 weken na aanvraag sprake is van een positief effect op inkomen uit werk.

De vacaturecarrousel heeft daarentegen een duidelijk negatief effect op inkomsten uit werk, en ook op totaal inkomen vanaf de 10e week na aanvraag, in vergelijking met het initiatief bij de klant laten. Deze negatieve uitkomst voor de vacaturecarrousel kan op een paar manieren verklaard worden. Ten eerste zou het zo kunnen zijn dan sollicitatietrainingen niet effectief zijn. Ten tweede zien we dat er na de vacaturecarrousel veel meer uitstroom is naar tijdelijke part-time banen in plaats van banen met meer uren. Dat zou kunnen betekenen dat de vacaturecarrousel deelnemers richting banen stuurt die niet optimaal voor ze zijn. Ten derde is het zo dat er een wachttijd is voor de vacaturecarrousel, dus de werkloze is soms een aantal weken inactief voordat de sollicitatietraining begint. Dit lock-in effect wordt niet meer gecompenseerd. Overigens bestaat sinds 1 januari van dit jaar de vacaturecarrousel in de opzet die wij onderzochten niet meer.

Figuur 3. Effect instrumenten op inkomen uit werk (per week), per opdracht instrument in vergelijking met opdracht initiatief bij klant

Conclusie

Met dit onderzoek hebben we laten zien hoe door middel van een experiment de effectiviteit van activerend arbeidsmarktbeleid geschat kan worden. We hebben gegevens uit verschillende databronnen met elkaar gecombineerd zodat we individuen lang kunnen blijven volgen, ook nadat zij de uitkeringssituatie verlaten hebben. We vinden dat het opleggen van een zoekperiode aan mensen die zich melden voor een bijstandsuitkering in Amsterdam leidt tot substantieel minder instroom in de bijstand. Gemiddeld is er voor deze individuen geen effect op totaal inkomen, omdat het verloren bedrag aan bijstandsuitkering wordt opgevangen door meer verdiensten uit werk. Het signaal dat een zoekperiode afgeeft - dat het ontvangen van bijstand samenvalt met de verplichting om werk te zoeken - lijkt daarom erg effectief. Voor de overige re-integratieinstrumenten vinden we een positief effect van directe baanbemiddeling, maar daarentegen een sterk negatief effect van de sollicitatietraining op latere arbeidsmarktuitkomsten.

Referenties

Jonneke Bolhaar, Nadine Ketel en Bas van der Klaauw, 2014, Onderzoek naar de effectiviteit inzet re-integratieinstrumenten DWI, VU/UvA, Amsterdam.