Marktmacht in de bouwpolder

Haperend woningaanbod en marktmacht

Terwijl woningprijzen in Nederland aan het eind van de twintigste eeuw de pan uit rezen, kelderde de productie van nieuwe woningen naar een historisch dieptepunt. Schattingen op basis van de ontwikkeling van nieuwbouw en prijzen tussen 1970 en 2005 wijzen op een aanbodselasticiteit die nagenoeg verwaarloosbaar is (Vermeulen en Rouwendal, 2007). Bij een lagere aanbodselasticiteit is het prijsopdrijvende effect van een stijgende vraag naar woningen groter. Het ligt dan ook voor de hand dat de Tijdelijke Commissie Huizenprijzen (2013) de verklaring voor de lange periode van stijgende woningprijzen die ons land voor de crisis heeft doorgemaakt deels zoekt in belemmeringen aan de aanbodzijde van de markt.

Dat het aanbod niet gevoeliger voor prijsontwikkelingen werd in een periode waarin de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het ruimtelijkeordeningsbeleid van het Rijk naar gemeenten verschoof, wekt op het eerste gezicht verwondering. Je zou verwachten dat competitie tussen lokale overheden leidt tot een vraaggestuurde woningmarkt, waarin lokale nieuwbouwprojecten van de grond komen zolang er ruimte is tussen de opbrengsten en kosten ervan. Een van de verklaringen die de commissie aandraagt is dat gemeenten, al dan niet in overleg met andere gemeenten, en ontwikkelaars bewust schaarste aan bouwlocaties hebben gecreëerd om zo de prijs op te drijven:

“De commissie concludeert dat de bouwpolder er structureel belang bij kreeg om overaanbod te voorkomen. Dat gold voor gemeenten, die in samenspraak met andere gemeenten de bouwbehoefte afstemden. Maar ook marktpartijen zelf droegen bij aan extra schaarste van bouwlocaties” (p. 61).

In het rapport wordt de vraag dan ook gesteld in hoeverre er sprake was van misbruik van de marktmacht die gemeenten en andere partijen zouden hebben.

Reactie NMa

In antwoord op een informatieverzoek van de commissie (als bijlage opgenomen in het rapport) stelt de NMa dat het onwaarschijnlijk is dat projectontwikkelaars en bouwondernemingen een economische machtspositie bekleden op de regionale woningmarkt markt en daar misbruik van zouden maken.^[1] Het argument dat hiervoor gegeven wordt is dat aanbieders van nieuwe woningen moeten concurreren met de prijzen van vergelijkbare nieuwe en bestaande woningen in de regio. Aanbieders van nieuwe woningen zouden niet te veel kunnen vragen wanneer huishoudens ook andere opties in dezelfde woningmarkt hebben. De NMa ziet op voorhand dan ook geen grote risico’s op concurrentiebeperkende gedragingen.^[2]

Hoewel de redenering van de NMa ongetwijfeld valide is voor de ontwikkeling van kleine locaties, heeft het beleid sinds de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra (VINEX) juist ingezet op grote bouwlocaties. De ontwikkeling van verschillende locaties werd gecoördineerd door gemeenten, die dit weer met elkaar en met andere partijen afstemden – het rapport spreekt in dit verband van een ‘bouwpolder’. Bovendien werd potentiële concurrentie door nieuwbouw op allerlei andere locaties beperkt vanuit het Rijk (Bouwman e.a., 2009). In deze context is het niet meer evident dat de lokale woningprijs niet door beperking of vertraging van lokale bouwprojecten beïnvloed kan worden, ofwel dat er geen sprake is van marktmacht.

Wat valt er te leren uit internationaal onderzoek?

Empirisch onderzoek kan het inzicht in de vraag of er sprake is van marktmacht vergroten. In de internationale literatuur zijn er in de afgelopen jaren een aantal relevante studies gedaan naar de invloed van aanbodrestricties op woningprijzen. Voor de Verenigde Staten blijkt dat prijzen wel degelijk hoger liggen in metropolitane gebieden waarin nieuwbouw sterker gereguleerd wordt, zie bijvoorbeeld Glaeser e.a. (2005), Saks (2008) en Saiz (2010). ^[3] Quigley en Raphael (2005) laten zien dat woonkosten harder gestegen zijn in gemeenten in Californië die meer restricties aan nieuwbouw hebben opgelegd. De beperkende kracht van het ruimtelijkeordeningsbeleid wordt in deze studies gemeten aan de hand van enquêtes onder lokale bestuurders, of aan de hand van schaduwprijzen.

Hilber en Vermeulen (2012) komen tot vergelijkbare conclusies in onderzoek naar het effect van ruimtelijkeordeningsbeleid op woningprijzen in Engelse Local Planning Authorities (LPAs).^[4] Deze studie is hier niet alleen van belang omdat de Nederlandse woningmarkt beter vergelijkbaar is met de Engelse dan met de Amerikaanse, maar ook omdat beleidsrestricties op nieuwbouw veel directer gemeten worden dan in eerder onderzoek. Het is namelijk voor elke LPA precies bekend hoeveel aanvragen voor nieuwbouwprojecten er in een periode van bijna drie decennia zijn goedgekeurd en hoeveel er zijn afgewezen. Dit vergroot de betrouwbaarheid van de resultaten.

Het bewuste onderzoek wijst op een substantiële invloed van lokaal beleid op lokale prijzen. Als alle regio’s in hun beleid even soepel waren geweest als het noordoosten van Engeland, waar het beleid de minste beperkingen oplegt, dan zouden huizenprijzen in de gemiddelde LPA nu een kwart lager liggen. Zonder ruimtelijke ordening zouden ze zelfs met 35% gedaald zijn. Hierbij is rekening gehouden met het feit dat in sommige gebieden de meeste grond al is volgebouwd, maar het effect hiervan speelt kwantitatief een minder belangrijke rol en is alleen in zeer verstedelijkte gebieden relevant.

Conclusie

Als we Engelse LPAs enigszins mogen vergelijken met Nederlandse gemeenten, dan is het dus maar de vraag of er voldoende concurrentie op de regionale woningmarkt is om lokale marktmacht uit te sluiten. De observatie dat de meeste instromers in VINEX-wijken afkomstig zijn uit aangrenzende stadsbuurten (Raets, 2008) wijst in dezelfde richting: kennelijk heeft de woningvraag een lokaal karakter, in elk geval op de korte termijn.

De mogelijkheid dat gemeenten lokale prijzen hebben opgedreven door nieuwbouw te beperken verdient dus serieuze aandacht, zeker waar er sprake was van afstemming van de woningproductie onderling en op provinciaal niveau. Waarschijnlijk speelt de keuze van het Rijk voor bundeling van nieuwbouw op een klein aantal grote ontwikkellocaties hierbij een belangrijke rol. Het was zelfs een expliciete doestelling om de woningprijs op aangewezen nieuwbouwlocaties op te drijven door concurrentie van omliggende gemeenten in te perken (VROM, 2007). Lokale marktmacht zou dan ook bij kunnen dragen aan de verklaring van grote vertragingen op de grote ontwikkellocaties die door het VINEX beleid zijn aangewezen en waar vooral grote projectontwikkelaars actief waren (Jókövi e.a., 2006). Ruimtelijkeordeningsbeleid valt in beginsel niet onder het toezicht van de Autoriteit Consument en Markt, maar als we de oorzaken van het haperende woningaanbod sinds de jaren negentig beter willen begrijpen, dan kan het bestaan van marktmacht in de bouwpolder niet buiten beschouwing blijven.

Voetnoten

1. De commissie heeft verzocht om opheldering van het relevante toezichtkader van de NMa en gevraagd naar haar visie op de totstandkoming van grond- en huizenprijzen in het algemeen en residuele grondwaarde-systematiek in het bijzonder. Zie de reactie van de NMa voor details.
2. De NMa merkt in dezelfde reactie wel op dat gemeenten in het ontwikkelproces meer concurrentie kunnen organiseren door niet te werken met vaste marktpartijen. Door efficiëntere projectontwikkelaars met lagere bouwkosten aan te trekken kunnen ze immers meer voor de grond kan krijgen bij een gegeven verkoopprijs voor een woning.
3. Hilber en Robert-Nicoud (2013) laten zien dat zulke prijsverschillen in een ruimtelijk evenwicht kunnen bestaan als mensen verschillen in hun voorkeur voor locaties.
4. LPAs zijn verantwoordelijk voor het ruimtelijke ordeningsbeleid. Er zijn er in Engeland ruim driehonderd en ze zijn qua inwonertal meer dan twee keer zo groot als Nederlandse gemeenten.

Referenties

Bouwman, A., A. Bräuer en R. Kuiper (2009), Zoeken naar nieuwe woon- en werklocaties, RO magazine27(7/8), pp. 40-44.

Glaeser, E.L., J. Gyourko en R.E. Saks (2005), Why is Manhattan so expensive? Regulation and the rise in housing prices, Journal of Law and Economics 48, pp. 331-369.

Hilber, C.A.L. en F. Robert-Nicoud (2013), On the origins of land use regulations: theory and evidence from US metro areas, Journal of Urban Economics 75, pp. 29-43.

Hilber, C.A.L. en W. Vermeulen (2012), The Impact of Supply Constraints on House Prices in England, Den Haag: CPB Discussion Paper no. 219.

Jókövi, J., C. Boon en F. Filius (2006), Woningproductie ten tijde van VINEX, Rotterdam/Den Haag: NAi Uitgevers/Ruimtelijk Planburea.

Quigley, J.M. en S. Raphael (2005), Regulation and the high cost of housing in California, American Economic Review: Papers and Proceedings 95, pp. 323-328.

Raets, B. (2008), Vinex-bewoners zijn geen doorsnee stedelingen, Bevolkingstrends 2008(4), pp. 39-41.

Saiz, A. (2010), The geographic determinants of housing supply, Quarterly Journal of Economics 125, pp. 1253-1296.

Saks, R.E. (2008), Job creation and housing construction: constraints on metropolitan area employment growth, Journal of Urban Economics 64, pp. 178-195.

Tijdelijke Commissie Huizenprijzen (2013), Kosten Koper - Een reconstructie van 20 jaar stijgende huizenprijzen. Den Haag: Tweede Kamer der Staten Generaal.

Vermeulen, W. en J. Rouwendal (2007), Housing supply in the Netherlands, Den Haag: CPB Discussion Paper no. 87.

VROM (2007), Evaluatie van verstedelijking VINEX 1995 tot 2005. Eindrapport, Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.