Bezuinigen is lastig ...
Bezuinigen is lastig, en al helemaal als er veel bezuinigd moet worden. Ieder huishouden zal zich in die situatie wel eens achter de oren krabben over bepaalde terugkerende uitgaven: is dit echt wel nodig? Andere uitgaven zullen aan de aandacht ontsnappen omdat hun noodzaak onbetwistbaar lijkt. Ook voor de overheid is het van belang om een kader te hebben om te kunnen beoordelen of een uitgave ‘echt wel nodig’ is. Een dergelijk kader wordt dan, idealiter, van te voren toegepast, vóór dat de uitgaven in wetten zijn verankerd en de belanghebbenden zijn gecreëerd. Hoe moeilijk bezuinigen is blijkt bijvoorbeeld uit de Rijksbegroting voor 2013; het terugdringen van het overheidstekort komt voornamelijk tot stand door lastenverzwaring, niet door vermindering van uitgaven (MEV 2013).
... ook op de kinderopvang
Een uitzondering hierop is een bezuiniging op de kinderopvangtoeslag. Toch is de kinderopvang ook een illustratie van hoe lastig het terugschroeven van uitgaven is, met het bijbehorende geploeter in de politieke arena. De PvdA - tegen de bezuiniging - is er schoorvoetend mee akkoord gegaan, gezien het feit dat het terugdraaien ervan geen onderdeel is van het regeerakkoord met de VVD. Het terugdraaien van de bezuiniging op de kinderopvang was ook niet opgenomen in het Lente-akkoord van de Kunduz-coalitie. Het CDA, deel van deze coalitie, wilde er in de verkiezingstijd toch weer van af. Bij de kinderopvang is kennelijk veel te halen, en dus valt er veel te verliezen voor de belanghebbenden. Het totaal van de kinderopvangtoeslagen zal dit jaar zo’n 3 miljard Euro bedragen, bij de bezuinigingen gaat het om honderden miljoenen. De vraag is aan de orde of de overheid überhaupt wel zo dik in de kinderopvang had moeten zitten. Is er een publiek belang in het geding dat een dergelijk grootschalige marktinterventie rechtvaardigt?
Publiek belang en de of-vraag
Op dit forum is het recente rapport van de WRR Publieke zaken in de marktsamenleving uitgebreid en, op z’n zachtst gezegd, kritisch besproken (Prast, 2012; Baarsma et al. 2012). Duidelijk is dat het rapport geen scherpe definitie van publiek belang geeft en geen toets biedt om uit te maken of ingrijpen door de overheid ‘wel echt nodig’ is. Dat maakt dat de economische benadering van publiek belang nog steeds van grote praktische betekenis is. Is er sprake van marktfalen, zijn er externe effecten, bestaat er informatie-ongelijkheid op de markt? En wegen de baten van ingrijpen wel op tegen de kosten ervan? Dat zal niet altijd het geval zijn. Van een conceptueel kader mag verwacht worden dat het discrimineert, dat sommige zaken verklaard worden als zijnde geen publiek belang. De economische visie op publiek belang biedt een kader voor het beantwoorden van de praktische ‘of-vraag’: of ingrijpen in de markt te rechtvaardigen is.
Publieke belangen in de kinderopvang:
Toepassing van dit kader op de kinderopvang levert een verrassend resultaat: het publieke belang in de kinderopvang zit vooral in herverdeling en grootschalig ingrijpen in de markt ligt daarom helemaal niet voor de hand. Deze conclusie wordt bereikt door het langslopen van de vermeende marktfalens in de kinderopvang: (1) informatie-asymmetrie wat betreft de kwaliteit van de opvang; (2) het externe effect op de arbeidsmarkt en daarmee de overheidsinkomsten; en tot slot (3) mogelijke externe baten via het kind.
1. Informatie-asymmetrie
Ouders kunnen de kwaliteit van de opvang van hun kind niet goed beoordelen, alleen al om het simpele feit dat ze er niet zelf bij zijn. Deze informatie-asymmetrie ten aanzien van de kwaliteit van de opvang is een marktfalen. Het is hierbij de vraag of de overheid wel de informatie boven tafel kan krijgen waar ouders dat niet zouden kunnen. Voor de pedagogische kwaliteit is dat ook voor de overheid problematisch: zonder uitgebreid onderzoek kan er hoogstens afgegaan worden op de ruwe indicator van de leidster-kind ratio (De Kruif e.a., 2009). Het garanderen van een minimum kwaliteitsniveau daarentegen, ook voor veiligheid en vastgelegd in de wet, wordt gezien als een onomstreden publiek belang. De overheidsbemoeienis gaat met de kinderopvangtoeslagen echter wel veel verder dan alleen maar toezicht op kwaliteit.
2. Fiscale externaliteiten
De kinderopvang heeft een effect op het aanbod op de arbeidsmarkt, een markt die verstoord is. Maatschappelijke baten van meer kinderopvang, in de vorm van premies en loonbelasting, komen echter pas tot stand bij toename van de arbeidsparticipatie. Wanneer de formele opvang toeneemt ten koste van de informele opvang (buren, grootouders) is daar geen sprake van. Hoe dan ook, het CPB laat keer op keer zien dat het effect op de arbeidsparticipatie beperkt is (Jongen, 2010 en Bettendorf e.a. 2012). Dus de fiscale externaliteit wijst weliswaar op een publiek belang maar omvangrijke netto baten liggen niet voor de hand. Een kanttekening hierbij is dat er bij een hogere ouderbijdrage minder substitutie met de informele opvang is en dus het effect van de eerste euro’s subsidie op de participatie groter is (Jongen 2010).
3. Externe baten via het kind
De opvang kan effecten hebben op de ontwikkeling van kinderen, bijvoorbeeld op het gebied van sociale vaardigheden. Een hoge pedagogische kwaliteit zou in het algemeen positief kunnen werken (De Kruif e.a., 2009). In het bijzonder zou hogere pedagogische kwaliteit gunstig werken voor kinderen in een achterstandssituatie, zeker gecombineerd met opvang met een expliciete ontwikkelingsgerichte component (zie bv. Kok e.a., 2011). Deze kinderen zouden dan hun achterstand kunnen inlopen, met maatschappelijke baten op termijn. Over de omvang van de baten die via de kinderen lopen kan nog weinig definitiefs gezegd worden. Dit komt onder meer omdat niet alle opvang van voldoende hoge kwaliteit is om extra ontwikkelingsbaten te genereren (NCKO, 2011).
Voor de goede orde: investeren in jonge kinderen loont voor de samenleving, zie ook de recente bijdrage van Bas ter Weel (2012) op dit platform. Hij stelt echter ook dat de formele kinderopvang in Nederland daar niet een geschikte plaats voor is.
4. Herverdeling dus!
De inrichting van de kinderopvang houdt vanwege de inkomensafhankelijkheid van de toeslagen herverdeling in van rijk naar arm. Maar vooral gaat het om herverdeling van alle belastingbetalers, inclusief toekomstige, naar huishoudens met jonge kinderen en werkende ouders. De zoektocht hierboven naar publieke belangen in de kinderopvang die grootschalig ingrijpen rechtvaardigen verliep teleurstellend. Door successievelijke eliminatie blijft eigenlijk alleen herverdeling over als hét publieke belang in de kinderopvang.
Herverdeling blijkt de kern van de zaak. NRC-columniste Marike Stellinga spreekt over ‘crèchesubsidie als een lichtzinnig kado voor de Hardwerkende Nederlander’ (NRC Handelsblad, 9 juni 2012). De uiteindelijke vraag is dan of de, politiek kennelijk gewenste, herverdeling wel op de meest efficiënte manier tot stand komt. Als de marktfalens in de sector zelf onvoldoende zijn om ingrijpen te rechtvaardigen waarom dan die sector opzadelen met een herverdelingsdoelstelling? En waarom niet een andere sector?
Ex-ante toets publiek belang
De kinderopvangtoeslagen bedragen bijna 3 miljard euro. Dit zijn geen welvaartskosten want het is herverdeling. De welvaartskosten zitten in de uitvoering. Hoewel de welvaartsbaten, die ontstaan door correctie van de marktfalens beperkt zullen zijn, overtreffen ze stellig de uitvoeringskosten. Toch blijft de vraag of de overheid zich wel zo intensief met de kinderopvang had moeten bemoeien. Door rechtstreeks op een markt in te grijpen zijn er ‘rechten’ gecreëerd: ‘rechten’ op bereikbare, betaalbare kinderopvang van voldoende kwaliteit. De maatschappelijke baten van herverdeling, als er al blootgelegd was dat het daarom ging, hadden ook anders gerealiseerd kunnen worden. En nu het terugdringen van het overheidstekort politiek prioriteit heeft, leidt het verminderen van uitgaven aan de kinderopvang tot grote beroering in de sector. De les is: bezint eer ge begint. En deze bezinning heeft baat bij een heldere definitie van publiek belang, een kader waarmee afgewogen kan worden of uitgaven ‘wel echt nodig’ zijn. De economische visie op publiek belang biedt dat kader nog steeds.
* Dit artikel is gebaseerd op Van ’t Riet en van der Wiel (2012) waarin de economische visie op publiek belang uitgebreider besproken wordt. Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven.
Referenties
Baarsma, B., K van Buiren, J. Theeuwes, B. Tieben, 2012, “WRR verliest zich in wensdromen”, Me Judice, 30 april 2012
Bettendorf, Leon J.H., Egbert L.W. Jongen en Paul Muller, 2012, Childcare subsidies and labour supply - Evidence from a large Dutch reform, CPB Discussion Paper 127
CPB, 2012, Macro Economische Verkenningen 2013, Den Haag.
Jongen, E., 2010, Childcare subsidies revisited, CPB Document 200, Den Haag
Kok, L., C. Koopmans, C. Berden, R. Dosker, 2011, De waarde van kinderopvang, SEO Economisch Onderzoek
Kruif, R.E.L. de, J.M.A. Riksen-Walraven, M.J.J.M. Gevers Deynoot-Schaub, K.O.W. Helmerhorst, L.W.C. Tavecchio & R.G. Fukkink , 2009, Pedagogische kwaliteit van de opvang voor 0- tot 4-jarigen in Nederlandse kinderdagverblijven in 2008, NCKO.
NCKO, 2011, Pedagogische kwaliteit van de kinderopvang en de ontwikkeling van jonge kinderen: een longitudinale studie.
Prast, H., 2012, “Voor hoeveel telt een gewaarschuwde WRR?”, Me Judice, 29 juni 2012
Riet, M. van ’t, en K. van der Wiel, 2012, Publieke belangen en markt-interventie, ESB, 97 (4631), 16 maart 2012, 184-186
Weel, B. ter, 2012, “Investeer meer in jonge kinderen”, Me Judice, 27 september 2012
WRR, 2012, Publieke zaken in de marktsamenleving, WRR-Rapport 87