Kabinet zet begrotingsluizen wagenwijd open

Miljoenennota

In de Miljoenennota 2009, die enkele dagen na het omvallen van Lehman Brothers werd gepresenteerd, was de toenmalige Minister van Financiën Wouter Bos nog vol goede moed dat de economische recessie beperkt zou zijn. In de Miljoenennota verwachtte hij dat de overheidsschuldquote zou dalen naar 38% in 2010, het laagste niveau in vijfendertig jaar.

De werkelijkheid was een geheel andere. De overheidsschuldquote verslechterde met bijna 15% van ons Bruto Binnenlands Product (BBP) en het overheidssaldo veranderde van een klein plusje in 2008 tot een ongemeen (historisch) dieptepunt van een tekort van -5,5% BBP in 2009. Vriend en vijand zijn het er inmiddels over eens dat die Miljoenennota uitging van een te rooskleurig beeld. De overheidsuitgaven hadden daardoor een te ruim jasje en er werd onvoldoende geanticipeerd op het naderende onheil van de kredietcrisis.

Waar is de prudentie?

Bij het lezen van de begroting 2016 bekroop ons hetzelfde gevoel als in 2008. Ook nu lijkt de wereld in brand te staan, waardoor de onzekerheden in de wereldeconomie groot zijn en ook nu lijkt het erop dat onze Minister van Financiën de sluizen van het budgettaire beleid wagenwijd openzet. Dat de huidige Miljoenennota eveneens uitgaat van een te rooskleurig beeld, blijkt ook uit een analyse van het onderliggende structurele saldo. Werd in het Centraal Economisch Plan (CEP) nog een structureel overheidssaldo geraamd van -0,5%, inmiddels heeft het CPB in de Macro Economische Verkenning (MEV) dit op basis van de nieuwste economische inzichten en de begroting bijgesteld naar -1,2% BBP. Dit is ook opmerkelijk omdat ook de economische groei is bijgesteld ten opzichte van het maartbeeld. Zo is de economische groei in 2015 en in 2016 te samen bijna één procentpunt hoger dan we begin dit jaar dachten. De instorting van de economie in 2009 en 2012 heeft echter laten zien dat in een turbulente periode de werkelijke groei ver onder zijn voorspelling kan komen. Gezien de beperkte buffers zou bij een groei van iets meer dan nul in 2016 de Europese 3% tekortnorm al in het vizier komen. Volgens het CPB zal de MEV-raming voor output-gap in 2016 nul naderen, terwijl deze in het CEP nog ruim 1% bedroeg. Men zou kunnen denken dat we in een conjunctureel-neutraal jaar zitten, maar dit wagen wij te betwijfelen. De ervaring leert dat juist na een crisis de structurele productiecapaciteit te hoog wordt ingeschat en dat het begrotingsbeleid – zo geeft ook het CPB aan - procyclisch uitwerkt. Ook de Raad van State, die door Europa is aangewezen om onafhankelijk begrotingstoezicht te houden, geeft in haar rapport aan dat de oploop van het structurele tekort in 2016 de problematiek in latere jaren ‘verzwaart’ en schuurt met de Brusselse regels.

Inmiddels heeft het kabinet in de begroting besloten om de belastingen te verlagen zonder een hervorming van het stelsel en extra uitgaven aan kinder- en peuteropvang, sociale zekerheid en defensie te doen. Nu misgunnen wij niemand deze cadeautjes en extra uitgaven aan defensie zijn in het licht van de turbulentie in de wereld nodig. Maar de voorstanders van hogere uitgaven zouden weleens bedrogen uit kunnen komen als straks net als tijdens de krediet- en eurocrisis de conjunctuur inzakt. In dat geval zal het kabinet genoodzaakt zijn om – zo is ook in Brussel afgesproken – de lasten weer te verhogen of bezuinigingen door te voeren. En vooral overheidsinvesteringen zullen dan als eerste sneuvelen. Zeker omdat men met een grote boog om de sociale zekerheidsuitgaven heenloopt. Sinds het begin van deze eeuw is de sociale zekerheidsquote met ruim één procentpunt BBP opgelopen. Ook de stijging van de ambtenarensalarissen verklaart een belangrijk deel van deze hogere uitgaven. Deze is immers fors hoger dan de ophoging van de uitgavenkaders tegen de prijs BBP en leidt in 2016 tot een overschrijding van het uitgavenkader met 1,3 miljard euro. In tegenstelling tot de door dit kabinet vastgestelde begrotingsregels wordt deze overschrijding niet opgelost binnen het eigen kader. Dit had in onze ogen wel voor de hand gelegen. Immers ook van de overheid mag gevraagd worden dat zij haar werkprocessen efficiënter en minder bureaucratisch inricht in plaats van zich te verdikken en vele miljarden euro’s te verspelen aan nutteloze ICT-projecten en reorganisaties.

Neem voorbeeld aan Duitsland

Dat het ook anders kan blijkt onder meer uit Duitsland. Het begrotingssaldo in dat land laat al veel jaren een plus zien en in 2014 was het structurele begrotingssurplus 1% BBP (zie Breuer (2015)). De “windfall” die hier optrad als gevolg van een fors lagere rente werd gebruikt om het begrotingstekort naar beneden te krijgen. Ondanks de financiële en eurocrisis slaagden onze Oosterburen erin om de sociale zekerheidsquote tussen 2002 en 2014 met bijna drie procentpunt te verlagen. De Duitse prestatie is ongekend en wordt breed gesteund in het Duitse politieke spectrum. Minister van Financiën Dijsselbloem zou tijdens de vele uren die hij met zijn Duitse collega Schäuble praat over Griekenland meteen wat nuttige tips kunnen krijgen over het Duitse begrotingsbeleid.

^{* Dit artikel verscheen eerder in verkorte vorm in het Financieele Dagblad, 16 september 2015.}

Referenties:

Breuer, C. (2015). Fiscal consolidation in Germany: Gain without pain?, CESifo Forum 2, blz. 50-53.