Kabinet rekent zich rijk met gemeentelijke opschaling

Groot, groter, grootst

Nederland telt 415 gemeenten, waarvan slechts 27 boven de 100.000-inwonersgrens. Het kabinet vindt dus dat 93 procent van alle gemeenten te klein is. Dat is een opmerkelijk standpunt, temeer daar Nederlandse gemeenten gemiddeld al ruim 40.000 inwoners tellen, veel meer dan het gemiddelde in de Europese Unie (5.400 in 2007, zie Hoorens, 2008). Er gaat bijna geen jaar voorbij zonder dat enkele gemeenten worden samengevoegd. Het aantal gemeenten is zo geleidelijk teruggelopen. In 1990 hadden we 673 gemeenten, in 2000 537 en nu (2012) zijn er nog 415 over. Bij die herindelingen zijn echter nauwelijks gemeenten met meer dan 100.000 inwoners ontstaan. Ook in andere landen worden gemeenten wel samengevoegd, maar zelden tot zo’n grote omvang. Vaak wordt het voorbeeld van Denemarken aangehaald. Daar moesten in 2007 alle gemeenten met minder dan 30.000 inwoners fuseren. Strikt vasthouden aan een ondergrens van 100.000 inwoners zou in Nederland betekenen dat in sommige provincies maar twee of drie gemeenten overblijven. Volgens het regeerakkoord kan de inwonersnorm worden aangepast aan de bevolkingsdichtheid in verschillende delen van het land. Toch zouden gemeenten wat betreft omvang veel op provincies gaan lijken. Het is dan ook geen wonder dat het kabinet de bestaande provincies vervolgens wil opschalen tot landsdelen.

Reken je rijk

Een dergelijke revolutie verdient een goede motivering, maar het regeerakkoord komt niet verder dan enkele ongefundeerde algemeenheden. De belangrijkste reden lijkt te zijn dat men met dit voornemen bezuinigingen kan inboeken. Dit is twee jaar geleden al eens geopperd door een ambtelijke werkgroep (WOB,2010). Ook toen ontbrak een deugdelijke onderbouwing, zoals Allers (2010a) heeft laten zien. Wij hebben inmiddels een meer uitgebreid onderzoek gedaan naar de gevolgen van de gemeentelijke herindelingen. De uitkomsten zijn niet hoopgevend voor een kabinet dat denkt zo geld te kunnen besparen.

Onderzoeksopzet

Voor ons onderzoek hebben we voor alle Nederlandse gemeenten in de periode 2002-2012 gekeken naar de totale begrote uitgaven (exclusief grondexploitatie) en naar de uitgaven aan de functie Bestuur (onder meer kosten burgemeester, wethouders, raadsleden en ambtelijke ondersteuning). Beide uitgavencategorieën zijn uitgedrukt in bedragen per hoofd van de bevolking en gecorrigeerd voor inflatie. We volgen een differences-in-differences benadering. Op basis van onze paneldata hebben we een dynamisch model geschat, met vaste effecten op gemeenteniveau en jaardummies. Een dergelijke benadering is onder meer gebruikelijk bij onderzoek naar politieke conjunctuurgolven (political business cycles). We controleren voor het aantal inwoners en de bevolkingsdichtheid, de algemene uitkering uit het gemeentefonds, het percentage uitkeringsgerechtigden en enkele politieke variabelen als de samenstelling van de raad en de timing van verkiezingen. We hebben 39 gemeenten meegenomen die tussen 2003 en 2011 zijn ontstaan uit herindeling van 106 voormalige gemeenten. Van deze gemeenten kennen we de uitgaven van de fuserende gemeenten voor ten minste één jaar voor herindeling, en de uitgaven van de fusiegemeente voor minimaal één jaar na herindeling.

Controlegroepen

We hanteren drie controlegroepen. De eerste wordt gevormd door alle niet-heringedeelde gemeenten. Dit levert de grootste populatie op, maar heeft als nadeel dat de heringedeelde gemeenten niet een willekeurige selectie vormen uit de gehele populatie. Herindeling treft gemeenten niet toevallig; heringedeelde gemeenten zijn daardoor niet zonder meer te vergelijken met gemeenten die niet zijn heringedeeld. Daarom hebben we ook een vergelijking gemaakt met een groep van 135 niet-heringedeelde gemeenten met 20.000 tot 100.000 inwoners (in 2001). Deze controlegroep is wat omvang betreft goed te vergelijken met heringedeelde gemeenten, maar misschien niet wat betreft hun overige kenmerken. Gelukkig is de Nederlandse manier van herindelen vrij gunstig voor het doen van dit soort onderzoek: in bijna alle onderzoeksjaren (alleen in 2008 niet) hebben herindelingen plaatsgevonden. Andere landen kiezen vaak voor een “big bang”-benadering. Dit geeft ons de unieke mogelijkheid om heringedeelde gemeenten te vergelijken met een derde, tamelijk ideale, controlegroep: gemeenten die ook zijn heringedeeld, maar dan in een ander jaar.

Resultaten

Tabel 1 geeft een samenvatting van de resultaten. Omdat de resultaten in de drie controlegroepen een overeenkomstig beeld laten zien, presenteren we deze niet apart. Bij de totale lasten zien we ten eerste dat deze in de twee jaren voorafgaand aan een herindeling iets hoger zijn dan bij de controlegroepen. Iets dergelijks is eerder gevonden bij onderzoek in Zweden en Denemarken (Tyrefors Hinnerich, 2009; Jordahl and Liang, 2009; Blom-Hansen, 2010). Die onderzoekers weten dit toen aan “uitvretersgedrag”: gemeenten die gaan fuseren geven nog snel wat extra geld uit voordat het op de grote hoop terechtkomt. Er zijn echter minder cynische verklaringen denkbaar. Wellicht lopen gemeenten op fusies vooruit, en worden alvast integratiekosten gemaakt.

Ook in het herindelingsjaar zelf en de drie jaren daarna is te zien dat de lasten significant hoger liggen. Dit ligt voor de hand. Het samenvoegen van gemeentelijke organisaties gaat met allerlei kosten gepaard. Denk alleen al aan het huisvesten van de nieuwe organisatie en het integreren van verschillende IT-systemen. Ook op de lange termijn (vier of meer jaar na een herindeling) zien we echter een opwaarts effect van herindeling op de totale uitgaven. De omvang van dit langetermijneffect varieert per controlegroep en ligt tussen 10 en 20 procent. Dat is bepaald niet verwaarloosbaar.

Tabel 1: Effect gemeentelijke herindeling op de gemeentelijke uitgaven in verschillende perioden

De uitgaven aan het gemeentelijke bestuur laten een ander beeld zien dan het totaal aan uitgaven. Als er ergens besparingen te verwachten zijn, dan toch wel op de functie Bestuur. Immers, herindeling leidt tot minder burgemeesters, wethouders en raadsleden, waardoor ook minder ambtelijke ondersteuning nodig zou moeten zijn. Opmerkelijk genoeg zien we hier juist geen significant effect van herindeling op de uitgaven. Noch vóór herindeling, noch op de korte of de lange termijn na de herindeling zijn de uitgaven aan bestuur significant hoger of lager dan in de controlegroepen.

Oorzaken

Een interessante vraag is natuurlijk waarom een gemeentelijke herindeling tot hogere lasten leidt. Dit onderzoek is nog niet afgerond, maar twee hypothesen liggen voor de hand. Om te beginnen is het denkbaar dat herindeling gemeenten een ondoelmatig grote schaal geeft, die bijvoorbeeld samengaat met een overmaat aan afstemming en bureaucratie. Als dit zo is, leidt herindeling tot verspilling. Een alternatieve hypothese luidt dat gemeenten na herindeling een grotere bestuurskracht hebben, en daardoor allerlei taken kunnen oppakken waaraan men eerder niet toekwam. Taken die geld kosten. In dit geval hoeft herindeling niet tot verspilling te leiden: inwoners zien als het goed is het een en ander terug voor de hogere uitgaven. In beide gevallen echter is het onverstandig om bezuinigingen in te boeken, zoals het kabinet nu doet.

Dan maar geen herindeling meer?

Er kunnen goede redenen zijn om gemeenten samen te voegen. Sommige kleine gemeenten redden het om de ene of de andere reden niet. Door de voortdurende stroom decentralisaties wordt ook steeds meer van gemeenten geëist. Kleine maar ook middelgrote gemeenten kiezen er vaak voor om taken gezamenlijk uit te voeren. Het aantal samenwerkingsverbanden is niet bekend, maar het zijn er inmiddels veel meer dan er gemeenten zijn. Dit levert een onoverzichtelijk geheel op, met een beperkte democratische controle. Een alternatief voor samenwerking is herindeling. Tenminste, voor een deel. Want ook gemeenten die recent zijn heringedeeld werken nog altijd op tal van gebieden met anderen samen.

Decentralisatieparadox

Grootse en meeslepende bestuurlijke hervormingen zijn al vaak voorgesteld (zie bijv. Allers en Fraanje, 2011). Dat er in de praktijk nooit iets van komt wordt door voorstanders van hervorming wel geweten aan de stroperigheid van het Nederlandse bestuur. Een plausibeler reden is dat de diverse voorstellen elkaar vaak tegenspreken, en dat veel ervan terecht het tekentafelniveau niet zijn ontstegen. Het kabinet zou er beter aan doen zich eens te bezinnen op de voortdurende stroom decentralisaties. Wanneer is decentralisatie aangewezen, en wanneer is deconcentratie of centrale uitvoering beter? Vaak wordt als reden voor decentralisatie gegeven dat gemeenten dichter bij de burger staan, en taken daardoor beter en goedkoper kunnen uitvoeren. De paradox is echter dat gemeenten, om die decentralisaties aan te kunnen, steeds groter moeten worden. Daardoor komen ze juist steeds verder van de burger af te staan (Allers 2010b). Wat blijft er dan over van dit argument? Eerst moet een consistente visie worden ontwikkeld van wat we van gemeenten willen. Pas daarna heeft het zin na te denken over de optimale schaal. Het kabinet zou hoe dan ook de hoge verwachtingen aangaande schaalvoordelen moeten temperen.

Referenties:

Allers, M.A. (2010a), Gemeentelijke schaalvergroting levert geen geld op, ESB, 95(4586), 341-342.

Allers, M.A. (2010b), Het dogma van decentralisatie, Binnenlands Bestuur, 1 mei, 35-37.

Allers, M.A. & M.J. Fraanje (2011), Randstadprovincie of Infrastructuurautoriteit, in: J.H.M. Donders en C.A. de Kam (red), Jaarboek overheidsfinanciën 2011, SDU Uitgevers, Den Haag, 103-118.

Blom-Hansen, J. (2010) Municipal Amalgamations and Common Pool Problems: The Danish Local Government Reform in 2007. Scandinavian Political Studies, Vol. 33, No. 1, pp. 51-73.

Hoorens, D. (red.) (2008) Sub-National Governments in the European Union, Dexia, Paris.

Jordahl and Liang (2009) Merged municipalities, higher debt: on free-riding and the common pool problem in politics. Public Choice,Vol. 143, pp. 157-172.

Tyrefors Hinnerich, B. (2009) Do merging local governments free ride on their counterparts when facing boundary reform? Journal of Public Economics, Vol. 93, pp. 721-728.

Werkgroep Openbaar Bestuur (2010), Openbaar Bestuur, Brede Heroverwegingen, 18.