Consultatie ministerie
Afgelopen najaar opende het Ministerie van Financiën een consultatie met experts over voorgestelde extra kapitaaleisen voor grote banken omdat deze banken relevant zijn voor het gehele systeem, de zogenaamde systeemrelevantiebuffer. Met een groep van in totaal 13 wetenschappers, allen lid van het Sustainable Finance Lab, is een reactie naar het ministerie gestuurd, waarvan ondergetekenden deel uitmaakten. De hoofdboodschap van deze reactie is dat voor alle systeemrelevante banken een substantieel hogere, voor risico ongewogen kapitaalratio (de zogeheten “leverage ratio”) moet worden toegepast dan tot op heden het geval is. We denken hierbij aan een percentage van tenminste 10%.
Internationaal wordt over deze kwestie volop gediscussieerd. The Economist (10 november 2012) vestigt de aandacht op de historisch gezien zeer lage niveaus van eigen vermogen bij banken, zelfs na de geplande implementatie van het Basel III raamwerk. In een recent hoofdartikel (29 oktober 2012) stelt de Financial Times: “regulators are too reliant on risk-weighted capital ratios” en “for leverage, even a 4-7 percent ratio may not be enough”. Dit is een ondersteuning voor onze visie en, mogelijkerwijs, een nuttige inspiratie voor de ECB wanneer het in de loop van 2014 de rol van toezichthouder voor de grotere banken in de eurozone gaat vervullen.
Hoe zat het ook alweer?
De financiële crisis heeft ernstige tekortkomingen in de regulering van de financiële sector aan het licht gebracht. Het centrale probleem is dat banken zijn gefinancierd met te weinig eigen vermogen (aandelenkapitaal) en te veel schulden. Banken hadden en hebben daardoor te weinig kapitaalbuffers om grote verliezen te kunnen opvangen. Dit is een belangrijke reden waarom overheden tijdens de crisis grote steunprogramma’s moesten optuigen. Door ingrijpen van de overheid is ternauwernood voorkomen dat huishoudens en bedrijven niet meer bij hun geld konden en geen betalingen meer konden doen, wat een economische ramp zou hebben betekend.
Maar wat is de werkelijke reden waarom banken zulke lage buffers aanlegden? Daarvoor moeten we dieper graven. Een reden betreft de verstorende werking van overheidsgaranties. Beleggers en kredietbeoordelaars houden rekening met de impliciete garantie op overheidssteun en daardoor kunnen grote banken goedkoper lenen (Schich & Lindh 2012). Daarnaast kunnen te hoog oplopende schuldratio’s de economische cyclus laten ontsporen (Minsky 1977). Als banken voor een groter deel met eigen vermogen waren gefinancierd, was de opbouw van schulden binnen het financiële systeem niet zo uit de hand gelopen. Bovendien hadden banken de kredietverlening na het losbarsten van de crisis dan makkelijker op peil kunnen houden. Met andere woorden, hogere kapitaalbuffers ten opzichte van de totale activa beperken de procyclische invloed van de financiële sector op de economie.
De hierboven beschreven problemen worden met veel verschillende maatregelen aangepakt. Hogere kapitaalbuffers blijven ook in het licht van andere maatregelen noodzakelijk. Meer eigen vermogen vergroot de capaciteit van een bank om verliezen op te vangen en verkleint daarmee de mogelijkheid om grote verliezen af te wentelen op de overheid. Kapitaalbuffers vormen een eenvoudige en maatschappelijk gezien kosteneffectieve beschermingsmaatregel. Verschillende studies laten zien dat de invloed op leentarieven en economische groei beperkt is (Oliveira Santos & Elliot 2012, Bijlsma & Zwart 2010, Berben et al. 2010). Om een focus op de lange termijn en activiteiten met maatschappelijke meerwaarde te bevorderen, moet er uiteraard nog meer veranderen. Bovendien is een balans nodig tussen voldoende eigen vermogen, een gezond bedrijfsmodel, en voldoende liquiditeit. Tot zover weinig nieuws.
Het belang van een ongewogen kapitaalratio
Het Ministerie van Financiën stelt een systeemrelevantiebuffer voor van 1 tot3 procent. Dit brengt de totale kapitaaleis voor grote Nederlandse banken op termijn op maximaal 10% van de risicogewogen activa (4,5% Basel III minimum + 2,5% conservatiebuffer + 3% systeemrelevantiebuffer; in normale tijden is de anticyclische buffer 0%). Verschillende studies laten zien dat dit vanuit maatschappelijk oogpunt nog aan de lage kant is (Admati et al. 2011, Miles et al. 2011, Sveriges Riksbank 2011). Zweden en Zwitserland, twee andere landen met een relatief grote en geconcentreerde bankensector, gaan een stuk verder. Zweden voert voor de grootste vier banken een systeemrelevantiebuffer van 5% in. Zwitserland introduceerde in 2011 al een kapitaaleis van 10% voor de grootste twee banken, plus een aanvullende buffereis van maximaal 9% in de vorm van contingent capital instrumenten, zijnde door banken uitgegeven obligaties waarvan de houders bij financiële tegenvallers met verliezen kunnen worden geconfronteerd.
Met een hogere risicogewogen buffer zijn we er echter nog niet, want de gebruikte risicowegingen kunnen de werkelijke risico’s onderschatten (Benink en Benston 2005). Dexia en UBS moesten worden gered omdat zij grote verliezen leden op activa met een nulweging (Admati & Hellwig 2011). In de jaren voor de crisis toen banken steeds meer vrijheid kregen om zelf de risico’s te wegen namen de risicowegingen sterk af, van gemiddeld 0,66 begin jaren negentig tot 0,33 in 2008 (Slovik 2012). Dit kwam mede door het gebruik van interne risicomodellen die werden gemanipuleerd. In de VS, Japan en Korea, waar kapitaalratio’s op basis van interne modellen pas na 2008 werden toegestaan, namen de risicowegingen van banken niet af (Mariathasan & Merrouche 2012). Bovendien werken interne modellen procyclisch; nadat in 2008 grote verliezen waren opgetreden, namen de risicowegingen van Europese banken weer toe (Slovik 2012). Om toekomstige uitholling van de kapitaalbuffer te voorkomen, is het cruciaal om ook een hogere ongewogen kapitaaleis (leverage ratio) toe te passen. Een substantieel hogere leverage ratio voor systeemrelevante banken ligt dan ook in de rede.
Tegensputterende bankiers
Veel bankiers en consultants brengen hier tegen in dat de kredietrisicomodellen van banken allerlei checks en balances zitten en dat de toezichthouder die modellen moet goedkeuren. Een verhoging van de kapitaaleis is in hun ogen overbodig. Verder zijn verschillende risicowegingen aangepast in het nieuwe Bazel III-raamwerk. Het is echter een illusie te denken dat de minimale kapitaaleisen nauwkeurig bepaald kunnen worden op basis van geavanceerde risicowegingen of interne modellen (Hoenig 2012, Hellwig 2010, Blundell-Wignall & Atkinson 2010). Ook de toezichthouder heeft geen glazen bol. Bovendien stimuleren deze modellen de ontwikkeling van complexe financiële producten om kapitaaleisen te ontwijken. Het IMF waarschuwde bijvoorbeeld recentelijk voor nieuwe securitisaties van tegenpartijrisico op derivatenposities (IMF 2012). Zo blijft de regulering van banken achter de feiten aan lopen. Verschillende studies laten zien dat ongewogen kapitaalratio’s daarom betrouwbaarder zijn als indicator van de stabiliteit van bank (Hoenig 2012, Mariathasan & Merrouche 2012, Haldane 2012). Deze studies gaan vooral over de crisis. En dat is ook precies waar het om draait: je hebt niets aan modellen die meestal prima lijken te werken, maar de mogelijke verliezen tijdens een financiële crisis ernstig onderschatten. Het is prima dat grote banken interne modellen gebruiken om hun risico’s beter te beheersen, maar niet dat deze modellen de enige basis vormen voor kapitaaleisen.
Dreigt kredietrantsoenering?
Bankiers en consultants verwachten dat banken hun balans drastisch moeten verkorten om een leverage ratio van bijvoorbeeld 10% te halen, met hogere rentes en kredietrantsoenering als gevolg. Er worden hierbij echter twee cruciale onderdelen van ons voorstel over het hoofd gezien. Ten eerste moet de hogere leverage ratio geleidelijk worden ingevoerd, met een voldoende lange overgangsperiode, bijvoorbeeld tot 2019 zoals Financiën ook voorstelt voor de systeembuffer. Hogere kapitaalbuffers kunnen dan deels worden opgebouwd door tijdelijk een zo groot mogelijk deel van de winst te herinvesteren. Ten tweede stellen wij voor dat de hogere leverage ratio voor een belangrijk deel kan worden ingevuld door middel van verliesabsorberende obligaties (contingent capital). Dit sluit aan bij recente voorstellen van de Europese Commissie en maakt het mogelijk om geleidelijk toe te werken naar een leverage ratio van tenminste 10%. Contingent capital heeft een bijkomend voordeel. Houders van gewone obligaties lopen nu nauwelijks nog risico als banken expliciet worden aangemerkt als systeemrelevant. Verliesabsorberende obligaties zorgen er voor dat schuldfinanciering weer een disciplinerende werking krijgt.
Wim Boonstra en Nicole Smolders (2011) wezen er vorig jaar in Me Judice op dat het venijn in de overgangsfase zit en dat marktpartijen van grote banken verwachten dat zij veel eerder dan 2019 aan alle eisen voldoen. De Net Stable Funding Ratio (NSFR), die een betere balans vereist tussen langlopende uitzettingen zoals hypotheken en stabiele lange termijn financiering, vormt daarbij het grootste knelpunt. Een recent adviesrapport van KPMG bevestigt dit. Bovendien hebben banken tijdens de overgangsfase te maken met hogere financieringskosten, omdat de rente die banken betalen zich geleidelijk aanpast aan het nieuwe risicoprofiel. Moeten banken tijdens de overgangsfase dan toch de kredietverlening beperken en de rente verhogen?
Bij een geleidelijke verhoging van de leverage ratio en gebruik van contingent capital instrumenten zullen de negatieve gevolgen voor de reële economie ook tijdens de overgangsperiode beperkt zijn. Het is wenselijk dat de Minister van Financiën op korte termijn met beleid komt voor contingent capital eisen voor systeemrelevante banken. Dat schept duidelijkheid voor banken en obligatiehouders en zorgt dat de markt voor contingent capital zich kan ontwikkelen. De voorgestelde leverage ratio gaat verder dan de plannen die er nu liggen, dus hiervoor zullen banken wel de volledige overgangsperiode kunnen benutten. Om de NSFR minder knellend te maken, is belangrijk dat banken het vertrouwen van beleggers zien te vergroten zodat zij beter toegang krijgen tot langlopende marktfinanciering. Dat kan onder meer door verhoging van het eigen vermogen en van de leverage ratio (DNB 2012). Kortom, voor Nederlandse banken helpen hogere kapitaalbuffers juist om de gevolgen van andere nieuwe regelgeving zoals de NFSR te verlichten.
Referenties
Admati, A. en M.F. Hellwig (2011). “Good Banking Regulation Needs Clear Focus, Sensible Tools, and Political Will”, Discussion Paper .
Admati, A.R., P. M. DeMarzo, M.F. Hellwig en P. Pfleiderer (2011). “Fallacies, Irrelevant Facts, and Myths in the Discussion of Capital Regulation: Why Bank Equity is Not Expensive”, Stanford Graduate School of Business Research Paper No. 2065, 23 maart 2011.
Benink, H.A. en G. Benston (2005). “The Future of Banking Regulation in Developed Countries: Lessons from and for Europe”, Financial Markets, Institutions & Instruments, Vol. 14, No. 5.
Berben, R.P., B. Bierut, J.W. van de End en J. Kakes (2010). “Macro-effecten van hogere kapitaal- en liquiditeitstandaarden voor banken: Empirische aanwijzingen voor Nederland”, DNB Occasional Studies , Vol. 8, No. 3.
Bijlsma, M.J. en G. Zwart (2010). “Zijn strengere kapitaaleisen kostbaar?”, CPB Document, No. 215.
Blundell-Wignall, A. en P. Atkinson (2010). “Thinking beyond Basel III: Necessary Solutions for Capital and Equity”, OECD Journal: Financial Market Trends, Vol. 2010, No. 1.
Boonstra, W., en N. Smolders, 2011, “Strengere eisen aan banken vergen economische offers”, Me Judice, 26 april 2011.
DNB (2012). Overzicht Financiële Stabiliteit, Najaar 2012, nr. 16.
Haldane, A.G. (2012). “The dog and the frisbee”, Speech at the Federal Reserve Bank of Kansas City’s 36th economic policy symposium, Jackson Hole, WY, 31 augustus 2012.
Hellwig, M. (2010). “Capital Regulation after the Crisis: Business as Usual?”, Max Planck Institute Discussion Paper.
Hoenig, T.M. (2012), “Back to Basics: A Better Alternative to Basel Capital Rules,” Speech at the American Banker Regulatory Symposium, Washington, D.C., 14 september 2012.
IMF (2012), “Global Financial Stability Report”, Chapter 3, October 2012.
KPMG (2012), “Stapeling Regelgeving: Een Onderzoek naar de Effecten van de Toename en Stapeling van Regelgeving op de Nederlandse Bancaire Dienstverlening, september 2012.
Mariathasan, M. en O. Merrouche (2012). “The manipulation of Basel risk-weights. Evidence from 2007-10”, University of Oxford, Department of Economics Discussion Paper, No. 61.
Miles, D., J. Yang en G. Marcheggiano (2011). “Optimal Bank Capital”, Bank of England Discussion Paper No. 31, revised and expanded version.
Minsky, H.P. (1977). “The Financial Instability Hypothesis: An Interpretation of Keynes and an Alternative to ‘Standard’ Theory”, Challenge, Vol. 20, No. 1, pp. 20-27.
Oliveira Santos, A. en D. Elliot (2012). “Estimating the Costs of Financial Regulation”, IMF Staff Discussion Note, No. SDN/12/11.
Schich, S. en S. Lindh (2012). “Implicit Guarantees for Bank Debt: Where Do We Stand? “, OECD Journal: Financial Market Trends, Vol. 2012, No. 1
Slovik, P. (2012). “Systematically Important Banks and Capital Regulations Challenges”, OECD Economics Department Working Paper, No. 916.
Sveriges Riksbank (2011). “Appropriate Capital Ratio in Major Swedish Banks: An Economic Analysis”, Stockholm: Sveriges Riksbank.
The Economist (2012). “Strength in Numbers: How Much Capital Did Banks Opt to Hold when They Had the Choice?”, 10 november 2012.