Hoe de Duitse burger de stuurkracht van de ECB kan verzwakken

Omstreden opkoopprogramma ECB

In 2012 kondigde de Europese Centrale Bank (ECB) een programma aan dat inhield dat de ECB op de secundaire markt staatsobligaties mag opkopen van landen uit de Eurozone die in financiële problemen zijn gekomen. Het betreft hier het zogenaamde OMT-programma (Outright Monetary Transactions). Tot op heden heeft de ECB nog geen gebruik van dit programma gemaakt. Vanaf het begin was het OMT-programma fel omstreden, ook binnen de geledingen van het ECB. Naar verluid heeft de Duitse president van de Centrale Bank tegen gestemd.

Protest Gauweiler

Een aantal Duitse burgers en organisaties, waaronder de politieke partij Die Linke en de ex-politicus Gauweiler, is in september 2012 naar het Duitse Constitutionele Hof gestapt om de bevoegdheden van het ECB te laten toetsen aan de Duitse Grondwet. Het Duitse Hof achtte zich bevoegd in deze zaak en besloot - voor het eerst - een aantal Europees rechtelijke vragen voor te leggen aan het Europese Hof van Justitie. Het OMT-programma is duidelijk anders dan het Quantitative Easing (QE) programma van de ECB, waar Gauweiler recent ook een procedure tegen heeft aangespannen bij het Constitutionele Hof. Een definitieve uitspraak in deze zaak kan echter nog jaren op zich laten wachten. Bij het QE-programma gaat het om het opkopen van staatsobligaties van Eurolanden zonder specifiek staatsobligaties op te kopen van zwakke Eurolanden om daarmee inflatie in de Eurozone in lijn te brengen met de doelstelling van 2 procent. Dit programma, van 60 miljard Euro per maand, is daadwerkelijk in werking gezet en beoogt een monetaire verruiming te bewerkstelligen los van de herkomst van de staatsobligaties. Bij het OMT-programma gaat het om het opkopen van obligaties van zwakke Eurolanden, te financieren door de verkoop van obligaties van sterke Euro landen. Met andere woorden, dit is wel specifiek naar de herkomst van de staatsobligaties, maar geen monetaire verruiming (zie onder andere Pattipeilohy et al. 2013 ; DNB 2015 en Bouman 2015). In juni 2015 verscheen de uitspraak van het Europese Hof van Justitie over de prejudiciële vragen die het Duitse Constitutionele Hof had voorgelegd. Het Europese Hof van Justitie gaf in deze uitspraak aan dat het OMT-programma volledig in overeenstemming is met het Europese recht en dat de ECB haar bevoegdheden niet had overschreden.

Hiermee is de kous echter nog niet af. Het wachten is op de einduitspraak van het Duitse Constitutionele Hof, dat nog wel even op zich kan laten wachten. Duidelijk is dat beide Hoven op ramkoers met elkaar liggen. Buiter bagatelliseerde in 2012 de rol van het Duitse Constitutionele Hof en betoogde dat het Duitse Constitutionele Hof zich heeft neergelegd bij het OMT-programma van de ECB (zie ook Eijffinger en Mujagic, 2012). De uitspraak waar hij zich op beroept van 12 september 2012 heeft echter enkel betrekking op de vraag of er wel of geen spoedprocedure moet worden gevoerd. Deze uitspraak heeft echter meer betrekking op de toetsing van het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) aan het Duitse recht, die voor het ESM positief uitvalt.

Waarom is dit explosief materiaal?

Wie de positie van het Duitse Constitutionele Hof goed wil begrijpen, kan niet om de Duitse Grondwet van 1949 heen. Alhoewel de Duitse Grondwet gewijzigd kan worden, geldt dit niet voor alle artikelen. Bepalingen over de Duitse soevereiniteit, alsmede het democratische en rechtsstatelijke karakter van de Duitse staat, mogen nooit worden gewijzigd.

Duits Hof lijkt pragmatisch

Anders dan in het Nederlandse staatsrechtelijke systeem, gaat de Duitse Grondwet uit van de voorrang van het nationale recht (en dan vooral de Grondwet) boven het internationale recht. Het is uiteindelijk aan het Constitutionele Hof om te bepalen hoe de Grondwet geïnterpreteerd moet worden of te besluiten of wettelijke regels al dan niet in strijd zijn met de Grondwet. Deze laatste activiteit geldt zowel voor regels en besluiten van nationaal recht als van internationaal recht, waaronder uiteraard het Europees recht.

Het Gauweiler-arrest is op zichzelf genomen niet uniek. Het Duitse Constitutionele Hof voert een duidelijke koers die ook al in veel eerdere arresten duidelijk is geworden. Conform de Duitse Grondwet, gaat het Europees recht niet boven het Duitse recht en het is uiteindelijk het Duitse Constitutionele Hof en niet het Europese Hof van Justitie om hierover een bindend oordeel te geven. Tot aan het Gauweiler-arrest voer het Duitse Constitutionele Hof een tamelijk pragmatische koers. Het Hof hield vast aan haar principiële standpunt, maar wierp tegelijkertijd niet al te veel problemen op bij de diverse Europese verdragen.

…maar is het niet.

Het unieke van het Gauweiler-arrest is gelegen in het feit dat het Hof in deze zaak veel minder pragmatisch lijkt. Overduidelijk komt uit het arrest naar voren dat het Hof van mening is dat de ECB haar bevoegdheden heeft overschreden. Weliswaar is er ‘slechts’ sprake van prejudiciële vragen, echter het Duitse Hof laat duidelijk blijken welke antwoorden het Europese Hof van Justitie op deze vragen dient te geven. Kort en bondig gesteld, het ECB heeft haar bevoegdheden in het OMT-programma duidelijk overschreden. In haar arrest verschilt het Europese Hof van Justitie duidelijk van mening met het Duitse Constitutionele Hof. Deze laatste is echter is van mening dat zij hierover het laatste woord heeft binnen het Duitse rechtsbestel. Binnen het Duitse staatsbestel zijn de uitspraken van het Duitse Hof bindend.

Ramkoers

Uiteraard heeft het Gauweiler-arrest ‘slechts’ de vorm van prejudiciële vragen, maar de boodschap lijkt duidelijk. Het wachten is op het uiteindelijke arrest van het Duitse Constitutionele Hof. Dat het Hof haar –principiële- ramkoers opzij zet lijkt hoogst onwaarschijnlijk. Een cruciale vraag is wat de gevolgen van een eventuele negatief oordeel van het Duitse Hof zullen zijn voor het OMT-programma. De ECB is immers onafhankelijk en de vraag is dan ook op welke wijze het Duitse Hof invloed kan hebben op het OMT-programma. Met andere woorden, wat ook de uiteindelijke uitspraak van het Duitse Hof moge zijn, hoe relevant is deze uitspraak? Zelfs als de definitieve uitspraak voor het OMT-programma negatief zal zijn, hoeft het onafhankelijke ECB zich hier wellicht niet al te veel van aan te trekken.

Uitkomsten

Vele juridische opties zijn mogelijk. Het Duitse Constitutionele Hof zou de Duitse staat kunnen gebieden de medewerking aan de garantstelling aan het ESM aan een maximum te koppelen. Duitsland staat garant voor 27 procent. Gauweiler eist dat dit maximum niet wordt overschreden waarbij de uitgaven in het kader van het OMT programma hierbij uitdrukkelijk worden betrokken. Vervolgens zou de Duitse staat, door middel van een procedure bij het Europese Hof van Justitie, kunnen worden gedwongen haar verplichtingen na te komen. Gezien het Gauweiler-arrest van dit Hof, lijkt ook deze uitspraak volstrekt voorspelbaar. Het is echter niet waarschijnlijk dat het Duitse Constitutionele Hof zover zal gaan mede gezien haar pro-Europese koers in het verleden.

Een uitspraak van het Duitse Hof dat de ECB haar bevoegdheden overschrijdt kan er wel toe leiden dat het voor de ECB politiek gezien zeer moeilijk zal zijn het OMT-programma te handhaven en uit te voeren. Formeel mag het dan zo zijn dat de ECB zich niet al te veel hoeft aan te trekken van de uiteindelijke uitspraak van het Duitse Hof, politiek gezien zal het voor de ECB zeer lastig zijn het OMT-programma te handhaven en zeker om dit programma daadwerkelijk te hanteren. Dit is zeker het geval wanneer het Duitse Hof zou besluiten dat de garantstelling van Duitsland beperkt moet worden.

Ondanks de formele onafhankelijkheid van de ECB zal een dergelijke uitspraak van het Duitse Hof betekenen dat het OMT-programma feitelijk niet meer bruikbaar is. De ECB kan uiteraard ook een ramkoers kiezen ten opzichte Duitsland, maar ook dat zou zeer onverstandig zijn. De economische en monetaire gevolgen hiervan kunnen groot zijn. Dat het OMT-programma nog nooit daadwerkelijk in stelling is gebracht, doet hieraan niet af. Immers, het enkele bestaan van het OMT-programma heeft al effect gehad op de monetaire en financiële markten(zie onder andere Altavilla et al., 2014).

Het is onwaarschijnlijk dat het Duitse Hof het OMT-programma (of in latere instantie het QE-programma) zal kunnen blokkeren. Het valt te verwachten dat de uiteindelijke uitspraak van het Hof niet direct op de korte termijn grote gevolgen zal hebben voor het OMT-programma van de ECB, vooral ook omdat het OMT-programma tot op heden niet daadwerkelijk is uitgevoerd .

Op de langere termijn schuilt er wel degelijk een gevaar voor de ECB. Het is evident dat –nog los van de formele bevoegdheden- de ECB niet goed kan functioneren zonder de steun van de Duitse regering en de Duitse bevolking. Een negatieve uitspraak van het Duitse Constitutionele Hof ondermijnt de positie van het ECB in sterke mate. Het lijkt vooralsnog evident dat de uiteindelijke uitspraak van het Hof negatief zal zijn voor de ECB. De weerstand in Duitsland tegen de ECB zal hierdoor enorm vergroot en gelegitimeerd worden. Ook al is de ECB formeel onafhankelijk, een ramkoers van de ECB ten opzichte van Duitsland is niet verstandig.

Referenties:

Altavilla, C., D. Giannone en M. Lenza, 2014, The Financial Effects of OMT Announcements, working paper series no. 1707, ECB.

Bouman, M., 2015, Het geheim van Frankfurt maakt de rente laag, Het Financieele Dagblad. 25 april 2015

Buiter, W.H., 2012, Zwaluwen boven de Eurozone, Me Judice, 11 oktober 2012.

DNB 2015, Wanneer zijn bazooka’s effectief?, DNBulletin, Amsterdam.

Eijffinger, S, Mujagic, E., 2012, Ook Duitse juristen kunnen oplossing eurocrisis dwarsbomen . Me Judice, 9 augustus 2012.

Pattipeilohy, C., J.W. van den End, M. Tabbae, J. Frost en J. de Haan, 2015, Unconventional monetary policy of the ECB during the financial crisis: An assessment and new evidence , DNB working paper no. 381, Amsterdam.