Het belasten van vermogensinkomsten moet weer op de politieke agenda

Inleiding

De politieke wind is gedraaid. Kabinet Rutte IV wilde de lasten op arbeid en op vermogen ‘meer in balans brengen’. Het nieuwe kabinet zet deze koers niet voort en draait sommige maatregelen zelfs terug. Toch kan de politiek de scheve belastingmix niet negeren. Er zal de komende jaren meer geld nodig zijn voor defensie, klimaat- en stikstofbeleid. Uitgaven terugdringen om dit te bekostigen is lastig. De inkomstenkant van de begroting blijft dan over. Politiek zijn veel maatregelen aan de inkomstenkant onbespreekbaar, zoals het belasten van pensioenen en eigen woning. Toch moet deze discussie wel worden gevoerd willen we effectief belastinginkomsten ophalen. Dit stuk belicht drie kanten van de inkomstenkant van de rijksbegroting:

1. Nederland is het enige land dat vermogensinkomsten de facto subsidieert, met als gevolg dat belastingen zwaar drukken op arbeid;
2. De lasten op arbeid kunnen omlaag als we inkomen uit vermogen meer belasten;
3. Als we vermogen meer willen belasten kunnen we niet om de eigen woning, pensioenen en illiquide vermogens heen.

Nederland is het enige land in Europa dat inkomen uit vermogen subsidieert

Belastingen zijn verstorend. Ze beïnvloeden het gedrag en de keuzes van mensen. In een efficiënte belastingmix worden deze verstoringen zo veel mogelijk beperkt en verdeeld over verschillende belastinggrondslagen. Maar in de Nederlandse belastingmix is deze verdeling scheef: arbeid wordt zwaar belast, terwijl vermogen grotendeels buiten schot blijft.

Figuur 1. Belasting op inkomen uit vermogen (flow) van huishoudens als % van de totale belastingopbrengsten in 2020.

Bron: IBO vermogensverdeling. Onder belastingen op inkomen uit vermogen van huishoudens vallen inkomsten uit vermogen belast in box 1 (de eigen woning), box 2 en box 3, en een deel van de kansspelbelasting (consumentendeel).

De subsidie op vermogensinkomsten komt door de fiscale behandeling van de eigen woning en pensioenen. De eigen woning en pensioenen beslaan het grootste gedeelte van het vermogen in Nederland, respectievelijk 25% en 47% van het totaal. De eigen woning wordt weliswaar belast met de onroerendezaakbelasting en het eigenwoningforfait, maar deze belastingen worden teniet gedaan door de hypotheekrenteaftrek. Onderaan de streep subsidieert de Nederlandse overheid het eigen woningbezit met ruim 3 miljard euro per jaar.

Figuur 2. Pensioenen en eigen woning (met afstand) grootste vermogenscategorieën.

Bron: Berekeningen op basis van Ministerie van Financiën, Bouwstenen voor een beter belastingstelsel, 2018. Niet toegerekend: vennootschaps- en dividendbelasting, verhuurderheffing, bankbelasting, schenk- en erfbelasting,
transactiebelastingen, kansspelbelasting.

Ook de pensioenen kunnen rekenen op een forse subsidie: die wordt door het ministerie van Financiën geraamd op zo’n 16,4 miljard euro per jaar. Dit komt vooral door de zogenoemde omkeerregeling. Gedurende het werkende leven hoeft er geen belasting betaald te worden over de pensioenpremie. Het pensioen wordt belast zodra iemand de AOW-gerechtigde leeftijd bereikt. Het voordeel uit de niet-belaste pensioenpremie is groter dan de betaalde belasting bij pensioenuitkering, wat netto een subsidie oplevert. Bovendien wordt het rendement op het opgebouwde pensioenvermogen niet belast in box 3.

Figuur 3. Subsidie op vermogen komt door de fiscale behandeling van de eigen woning en de pensioenen.

De figuur geeft de belastingopbrengst (in miljarden) per vermogenscategorie weer. Voor de eigen woning en pensioenen is de belastingopbrengst negatief door de hypotheekrenteaftrek en de omkeerregeling. In de figuur zijn de vennootschaps- en dividendbelasting, verhuurderheffing, bankbelasting, schenk- en erfbelasting, transactiebelastingen, kansspelbelasting buiten beschouwing gelaten.

Box 1. Rekenvoorbeeld omkeerregeling.

Henk (69) had gedurende zijn werkende leven een bruto-inkomen van €50.000 per jaar. Hij droeg jaarlijks 20% van zijn inkomen af aan pensioenpremie: €10.000. Deze pensioenpremie was vrijgesteld van de inkomstenbelasting à 37%. Henk bespaarde dus jaarlijks €3.700 aan belasting. Nu Henk zijn pensioenuitkering ontvangt, moet hij wel belasting betalen over de €10.000. Maar dat mag tegen een verlaagd tarief van 19%, waardoor Henk €1.900 aan belasting betaalt. Het belastingvoordeel dat Henk geniet dankzij de omkeerregeling is dus €1.800 per jaar. Henk begon op zijn 19e met werken en heeft dus €1800 * 38 = €68.400 aan belasting bespaard.

Nederlandse belastingen drukken vooral op arbeid

Het subsidiëren van vermogensinkomsten via de eigen woning en pensioenen heeft, naast consequenties voor de woningmarkt en pensioenopbouw, natuurlijk gevolgen voor de hoogte van andere belastingen. Belastinginkomsten moeten immers ergens opgehaald worden. Dat zien we terug in de verdeling van Nederlandse belastingen naar grondslag. We belasten vooral inkomen uit arbeid en consumptie en maar beperkt inkomsten uit vermogen, waardoor werken minder loont. Zowel een belasting op arbeid als een belasting op consumptie verminderen namelijk de baten uit werk. De eerste direct door het inkomen te verlagen, de tweede indirect door de prijs van consumptieproducten te verhogen.

Figuur 4. Arbeid en consumptie belangrijkste grondslagen in de Nederlandse belastingmix.

Bron: Bouwstenen voor een beter belastingstelsel, gegevens uit 2018.

Zouden we de belastingdruk op vermogen gelijkzetten aan die op arbeid, dan zouden de lasten op arbeid met zo’n 5%-punt omlaag kunnen. Een lastenverlaging op arbeid zou onder andere de noodzaak tot toeslagen kunnen beperken, omdat mensen meer inkomen overhouden. Dat zou helpen om de complexiteit van het belastingstelsel te verminderen.  

Box 2. Verschuiving in de literatuur.

Met de tijd zijn economen anders gaan denken over het belasten van vermogensinkomsten. In de jaren tachtig heerste het idee dat kapitaal niet of nauwelijks belast moet worden. In die tijd verschenen verschillende artikelen in die stelden dat een kapitaalinkomstenbelasting van nul optimaal is. Daarbij werden sterke aannames gemaakt, onder andere over gedragsreacties op belastingen en over hoe vermogen en de verdeling daarvan tot stand komt. Inmiddels is de economische literatuur, met behulp van een hoop empirisch onderzoek, verder ontwikkeld. Recenter onderzoek laat zien dat het verstandig is de belastingdruk over arbeid én kapitaal te verdelen.

Hoe we de lasten op arbeid kunnen verschuiven naar vermogen

Er zijn verschillende manieren om vermogensinkomsten te belasten. In het publieke debat gaat veel aandacht uit naar Box 3, die is immers voor veel belastingplichtigen relevant. Maar het grootste deel van het vermogen zit vooral in pensioenen, de eigen woning en in illiquide vermogensbestanddelen.

Pensioenen

In een artikel in ESB analyseren Aart Gerritsen en Vinzenz Ziesemer de fiscale prikkel voor pensioenopbouw. Het argument vóór de fiscale subsidiëring van pensioenen is dat het mensen stimuleert om pensioen op te bouwen. Maar veel werknemers zijn al verplicht om een pensioen op te bouwen en fiscale prikkels zijn weinig effectief in het stimuleren van pensioenopbouw van irrationele spaarders. Een voordeel is er dus niet echt, maar de kosten zijn enorm. Het subsidiëren in plaats van belasten van pensioenvermogen kost de Nederlandse staatskas meer dan het hele primair onderwijs. De subsidiëring van pensioenvermogen is fors hoger dan in ­vrijwel alle andere OESO-landen.

Het subsidiëren van de pensioenen kan worden gestopt door de omkeerregeling af te schaffen en het rendement op pensioenvermogen te belasten. Dat vergt uitwerking, waarmee in het ESB artikel een begin wordt gemaakt.

Eigen woning

Voor de eigen woning bestaat in Nederland al een vermogensinkomstenbelasting: het eigenwoningforfait. Dit is een belasting op het voordeel dat iemand behaalt (inkomen) uit de eigen woning (vermogen). In dat opzicht is een hypotheekrenteaftrek zo vreemd nog niet: omdat opbrengsten uit de eigen woning worden belast, mogen de gemaakte kosten voor het verwerven van deze opbrengsten afgetrokken worden. Maar dit belastingvoordeel staat in geen verhouding met de geheven belasting, die door de jaren heen alleen maar verder is afgebouwd.

De oplossing ligt voor de hand: verhoog het eigenwoningforfait zodat deze weer in verhouding staat met het belastingvoordeel uit de hypotheekrenteaftrek. Instanties als de Europese Commissie en het IMF herhalen deze aanbeveling al jaren.

Illiquide vermogens

Met het stoppen van de fiscale subsidiëring van de eigen woning en de pensioenen zijn we er nog niet. Het is algemeen bekend dat er flink wordt geschoven met vermogen om zo min mogelijk belasting te betalen. Veel vermogen zit hierdoor vast in box 2, die geldt voor aanmerkelijke belangen in bedrijven. Waar in box 3 jaarlijks wordt belast, wordt in box 2 pas belasting geheven als het bedrijf geld uitkeert. Niets makkelijker dan je vermogen onderbrengen in een bv. Dat vraagt dus om een aanpak die deze vorm van uitstelgedrag ontmoedigt.

Conclusie

De Nederlandse belastingmix loopt achter bij inzichten uit de economische literatuur. Door vermogens(inkomsten) niet langer te subsidiëren maar te belasten, komen er middelen vrij. Die kunnen gebruikt worden om de lasten op arbeid te verlagen, of om gaten in de begroting te vullen. Dat vergt echter een andere behandeling van de eigen woning, pensioenen en illiquide vermogens. Politiek is dat niet populair, toch vermoeden wij dat het onderwerp vroeger of later terug zal komen op de politieke agenda.