Geen Europees noodfonds zonder Europese toezichthouder

Recentelijk hebben enkele economen zoals Dolf van den Brink (oud-bestuurder ABN-AMRO) en Wolfgang Munchau (columnist van de Financial Times) gepleit voor een Europees fonds om noodlijdende banken te redden. Dit fonds zou een kapitaal van ongeveer 300 miljard euro of meer moeten krijgen om op gecoördineerde wijze een vangnet voor banken en spaarders te bieden. Een reden voor zo’n fonds is namelijk dat het voorkomt dat landen “op eigen houtje” hun banksector steunen ten koste van andere landen. We hebben immers recent gezien dat landen steeds ruimere garanties gaven aan spaarders, om te voorkomen dat ze hun geld in het buitenland zouden stallen. De vrees voor ongecoördineerde reacties op de crisis met negatieve effecten voor andere landen resulteerde uiteindelijk in een Europese noodtop op 12 oktober j.l. van de leiders van de eurozone waarop ze afspraken het interbancaire verkeer weer vlot te trekken en, indien nodig, banken te herkapitaliseren.(1) Ieder land zou hierbij zijn eigen specifieke plan trekken en de daarvoor benodigde financiële ondersteuning zelf verschaffen. Het idee van een gezamenlijk noodfonds bleek voorlopig niet haalbaar, nadat de Duitse Bondskanselier Merkel al eerder had gezegd: ‘We kunnen en willen geen blanco cheque voor banken uitgeven’. Het huidige sentiment waarin overheden steeds verder ingrijpen in de financiële sector, en daarvoor ruime steun van het publiek krijgen, sluit echter niet uit dat er alsnog besloten wordt tot een Europees noodfonds. Met name de Franse President Sarkozy is wel gecharmeerd van zo’n fonds. Immers de eerste positieve reacties op de beurzen na de noodtop zijn gevolgd door het opnieuw onderuit gaan van de aandelenmarkten. Het is daarmee erg verleidelijk geworden voor Europese politici om verder te interveniëren in de Europese financiële sector, daarbij verwijzend naar het Amerikaanse voorbeeld.

Geen goed idee

Naar onze mening is het stichten van een Europees noodfonds voor banken geen goed idee in de huidige situatie. Bij het opzetten van een noodfonds speelt altijd de afweging tussen moreel wangedrag (moral hazard) en de noodzaak van acuut ingrijpen om het financiële systeem draaiende te houden. Na de sanering en herkapitalisatie van de bankensector zal er na verloop van tijd weer een periode aanbreken van roekeloze leningen en hypotheekverstrekking in de verwachting dat de regeringen en belastingbetalers later wel weer het gelag zullen betalen. Sommige bankiers, die zich in het verleden hebben laten verleiden tot het nemen van grote risico’s, zijn daarom een voorstander van de oprichting van een Europees noodfonds, waarmee banken hun balansen op kosten van de Europese belastingbetaler kunnen opschonen en daarmee hun neerwaartse risico’s kunnen afwentelen. Wanneer het goed gaat worden de winsten natuurlijk geïncasseerd door de banken zelf. Er is dus sprake van een asymmetrisch neerwaarts en opwaarts risico voor bankiers.

Ontbreken Europese toezichthouder

Dat het noodfonds een Europees noodfonds moet zijn versterkt het bovengenoemde ‘moral hazard’-probleem, zolang er geen Europese toezichthouder is die uniforme toezichtregels oplegt. Op dit moment is het financiële toezicht echter nog steeds een nationale verantwoordelijkheid van de EU-lidstaten. Een Europees fonds leidt tot moreel riskant gedrag niet alleen bij de banken, maar ook bij de nationale toezichthouders, die door laks toezicht hun eigen banken een concurrentievoordeel kunnen geven in goede tijden en bij problemen de kosten van de redding bij Europa, en dus andere landen, kunnen neerleggen. Hoewel IJsland geen lid is van de EU, zijn de recente problemen met IJslandse internetbank Icesave hiervan een treffend voorbeeld. Er bestaat een terechte vrees dat Nederland met zijn strikte financiële toezicht en relatief gezonde bankensector fors zou kunnen gaan meebetalen aan de problemen bij banken in andere Europese landen. In dit verband is het interessant te memoreren dat vooral enkele Duitse banken met (indirecte) banden met de subnationale overheden tegen hoge kosten gered moesten worden, kosten die tot nu toe door de Duitse overheid en haar financiële sector zijn betaald. Sommige landen zijn lakser bij het toezicht op banken dan andere landen, waardoor het voor de hand ligt dat banken in landen met een milder toezicht eerder in de problemen komen, zoals recentelijk het geval is geweest bij de grote banken in het Verenigd Koninkrijk. Dat is niet alleen moreel verwerpelijk in de zin dat alle Europese burgers in lidstaten met een strikt toezicht moeten meebetalen aan de gevolgen van een zwak toezicht in andere lidstaten, maar het zet dus ook de deur open voor concurrentie in het toezicht (regulatory competition) tussen de lidstaten.

Geen Europees fonds zonder Europees toezicht

Met andere woorden, het is onmogelijk om adequate maatregelen te nemen op Europees niveau, zolang het financiële toezicht op nationaal niveau is georganiseerd. Wij hebben al eerder gepleit voor de oprichting van een European Financial Services Authority (EFSA), waaronder de nationale toezichthouders ressorteren en nauw samenwerken (Beetsma en Eijffinger, 2008a, 2008b). De EFSA moet verantwoordelijk worden voor het volledige financiële toezicht in de EU. Zij kan het directe toezicht voeren op instellingen die internationaal opereren of die zo groot zijn dat ze, wanneer ze falen, het hele Europese financiële systeem in gevaar brengen. Het toezicht op de kleinere financiële instellingen kan dan op nationaal niveau uitgevoerd worden, maar wel onder regels die identiek zijn in het gehele EU gebied en onder eindverantwoordelijkheid van de EFSA. De EFSA is een onafhankelijke instelling die los staat van de ECB, om deze laatste zoveel mogelijk in staat te stellen haar doelstelling van stabiele prijzen na te streven. Echter de twee instellingen moeten nauw samenwerken en elkaar waar nodig informeren. Meer specifiek dient de EFSA de ECB te informeren over dreigende systeemrisico’s zo dat de laatste in staat is om de eventueel benodigde liquiditeit te verschaffen. De EFSA kan ook de nationale autoriteiten of de eventuele beheerders van een later op te richten Europees noodfonds of vangnet adviseren over de aard en details van problemen bij financiële instellingen en, indien nodig, over de hoogte van eventuele hulp en de benodigde condities waaronder deze moet worden verschaft. De EFSA kan ook in het uiterste geval overgaan tot de nationalisatie van grensoverschrijdende systeembanken in de Europese Unie. Zelf vinden wij nationalisatie van systeembanken een ultimum remedium (uiterste redmiddel) dat van geval tot geval bezien en toegepast moet worden. Bij nationalisatie dient er tenminste aan drie voorwaarden te worden voldaan:

• De nationalisatie mag slechts een tijdelijk karakter hebben om de concurrentieverhoudingen met de private banken niet te verstoren. Wij denken daarbij aan één tot twee jaar.
• Er moet ook een neerwaarts risico zijn voor de aandeelhouders en bestuurders van de genationaliseerde bank. Ook zij behoren de pijn te voelen.
• Tenslotte spreekt het voor zich dat de overheid en belastingbetaler meeprofiteren van het opwaarts risico, dat zich voordoet bij de privatisering van de genationaliseerde bank.

De essentie is dat de EFSA een politiek onafhankelijke analyse maakt van de situatie bij de financiële instellingen die ze onder haar toezicht heeft.

Naar één Europees fonds en toezicht

Het wordt hoog tijd dat de Europese regeringen de volgende sprong voorwaarts maken in het Europese integratieproces door het oprichten van een Europese (federale) toezichthouder met daaraan verbonden een Europees vangnet voor banken, verzekeraars en andere financiële instellingen. Europa heeft altijd een crisis nodig gehad om zulke sprongen te maken. Als de kredietcrisis de ‘wake-up call’ hiervoor is, dan heeft deze crisis toch nog achteraf zijn nut bewezen. Laten de Europese politici het zwaard smeden nu het ijzer nog heet is!

Voetnoten:

(1) Zie onder meer Reuters (12 oktober 2008), Eurointelligence (13 oktober 2008), Eurointelligence (14 oktober 2008)

Referenties:

Beetsma, R. en S. Eijffinger (2008), Kredietcrisis kan leerschool zijn, NRC Handelsblad, 28 mei 2008.

Beetsma, R. en S. Eijffinger (2008), Pleidooi voor herstructurering Europese financiële toezicht, Economisch Statistische Berichten, 19 september 2008, Dossier 93 (4543S).