Europese Commissie kijkt toe terwijl Europa uit balans blijft

Derde maal op zoek naar onevenwichtigheden

De procedure voor macro-economische onevenwichtigheden (Macroeconomic Imbalance Procedure, MIP) van de Europese Commissie (EC) is in december 2011 opgezet en in 2012 voor het eerst in werking getreden. De procedure is gericht op het opsporen, voorkomen en corrigeren van macro-economische onevenwichtigheden die het functioneren van de Europese Unie in gevaar zouden kunnen brengen. Met een aantal stappen signaleert de MIP trends die tot ' booms en busts' zouden kunnen leiden. Vervolgens zou het moeten helpen de juiste beleidsreacties vorm te geven om deze risico’s in te perken en te beheersen.

De eerste stap is het schrijven van het Waarschuwingsmechanismeverslag (Alert Mechanism Report, AMR) dat de Europese Commissie (EC) ieder jaar in november publiceert. Aan de basis van dit rapport ligt een scorebord met 11 indicatoren [1] . Aan deze indicatoren is een drempelwaarde voor het niveau of de groei gekoppeld die bij overschrijding een (op komst zijnde) onevenwichtigheid signaleert. In totaal rinkelden er in november 2013 voor het AMR 2014 (met cijfers over 2012) voor de gehele Europese Unie maar liefst 99 van de 306 alarmbellen. Dit betekent niet alleen dat er ten opzichte van een jaar eerder weinig vooruitgang is geboekt met het terugdringen van macro-economische onevenwichtigheden (voor het AMR 2013 gaf het scorebord twee waarschuwingen meer af, figuur 1), maar ook dat nog altijd bijna 1/3 van het totaal aantal alarmbellen is afgegaan. Daarbij geeft kijken naar meer of minder waarschuwingen op basis van de drempelwaarden niet het volledige beeld over het af- of toenemen van de omvang van de onevenwichtigheden. Om dat laatste beter te kwantificeren, hebben we gekeken naar de beweging die indicatoren tussen het AMR 2013 en AMR 2014 hebben gemaakt ten opzichte van de drempelwaarden. Hieruit blijkt dat de situatie in zijn totaliteit zelfs is verslechterd, en meer nog dan uit de eerstgenoemde methode dat de aard van de onevenwichtigheden is veranderd (figuur 1). Indicatoren gerelateerd aan private schuldopbouw en nominale arbeidskosten per eenheid product hebben zich in de juiste richting bewogen ten opzichte van het AMR 2013. Tegelijkertijd zijn de indicatoren gerelateerd aan concurrentiekracht, werkloosheid en overheidsschuld verslechterd.

Figuur 1: De EU blijft uit balans

_{Bron: Europese Commissie, Rabobank}

Naast het scorebord zelf wordt ook de economische interpretatie ervan en andere relevante informatie meegenomen in het waarschuwingsmechanismeverslag, om een zo duidelijk mogelijk beeld te krijgen van de staat van onevenwichtigheden in een economie. In het rapport concludeert de Commissie tot slot of ze een grondige analyse nodig acht om vast te stellen of de betreffende lidstaten maatregelen moeten nemen. Op basis van het AMR 2014 is besloten dat voor zestien lidstaten nader onderzoek moest worden gedaan, een zogenaamde in-depth review (zie ook Kamalodin, 2013).

Stabiele onevenwichtigheden

Het beeld dat opdoemt uit de diepgaande evaluaties die de EC begin maart van dit jaar heeft gepubliceerd is hetzelfde als dat opdoemt uit het AMR. Het lijstje van landen waarin de EC naar aanleiding van de diepgaande evaluaties onevenwichtigheden heeft geconstateerd die moeten worden gemonitord en aangepakt, is niet korter geworden maar wel veranderd. Enerzijds zijn er in Malta en Denemarken in termen van de MIP geen onevenwichtigheden meer en bestempelt de EC die van Spanje niet langer als excessief. Anderzijds zijn Duitsland, Kroatië en Ierland aan het rijtje van landen met onevenwichtigheden toegevoegd, en beschouwt de EC de onevenwichtigheden in Italië en Kroatië nu, naast die van Slovenië, als excessief [2]. Een onevenwichtigheid wordt als excessief beschouwd als deze het functioneren van de EMU in gevaar brengt of kan brengen. Let wel, de verbeteringen in de eerstgenoemde landen betekenen volgens de EC niet dat er geen risico’s meer zijn, alleen dat de risico’s iets minder groot zijn. Tegelijkertijd moeten we in verband met de toevoeging van Ierland en Kroatië opmerken dat beide landen voorheen geen deel uitmaakten van de MIP, maar dat er zeker wel onevenwichtigheden waren. Ierland werd vorig jaar nog beoordeeld in het licht van het steunpakket dat het ontving van de Trojka [3] en Kroatië behoort pas sinds juli 2013 tot de Europese Unie.

Een tandje erbij voor Duitsland en Italië

Bij de evaluaties springen twee landen er uit, vooral omdat ze cruciaal zijn voor het wel en wee van de eurozone de komende jaren, namelijk Duitsland en Italië.

Figuur 2: Lopende rekening van de betalingsbalans Duitsland blijft hoog

_{Bron: Eurostat}

Duitsland, de grootste economie van de eurozone, is dus nieuw in de lange lijst met Europese landen met onevenwichtigheden. De voornaamste reden waarom de EC nu in het kader van de MIP onevenwichtigheden heeft gesignaleerd is het aanhoudende overschot op de lopende rekening van de betalingsbalans (figuur 2). Naast een sterk concurrentievermogen van de Duitse economie impliceert het ook een lage binnenlandse vraag en mogelijk dat het land de grote hoeveelheid spaargeld niet optimaal benut doordat het te weinig investeert in rendabele projecten binnen de grenzen. Daarbij remt de lage investeringsgraad niet alleen de actuele maar ook de potentiële groei van het Duitse BBP-volume. Gezien de omvang van de Duitse economie kan de bovenstaande onevenwichtigheid ook de groei van de economie van de eurozone remmen, terwijl de lage binnenlandse vraag de herbalancering binnen de eurozone bemoeilijkt. Immers, minder vraag uit Duitsland maakt het voor andere Europese landen lastiger om zich uit de crisis te exporteren. Het is goed dat de EC nu aandacht heeft voor dit soort onevenwichtigheden. Tot voor kort werden lopende-rekeningoverschotten de facto namelijk niet of nauwelijks gezien als een macro-economische onevenwichtigheid die risico’s met zich meebrengt.

Figuur 3: Overheidsschuld Italië meer dan twee keer de drempelwaarde

_{Bron: Eurostat}

In Italië vragen vooral de enorme publieke schuldenlast (figuur 3) en het uiterst zwakke concurrentievermogen om aandacht. Beide belemmeren niet alleen het functioneren van de Italiaanse economie maar kunnen ook het functioneren van de eurozone in gevaar brengen. Italië is de derde economie van het eurogebied en is daarmee van grote invloed op het groeipotentieel van de eurozone. Daarnaast zouden betalingsproblemen gezien de hoogte van de overheidsschuld de onrust op de markten in alle hevigheid doen terugkeren, zeker omdat het onduidelijk is of Europa over voldoende middelen bezit om Italië in een dergelijke situatie te redden. De huidige lage inflatie en groei van het BBP-volume bemoeilijken het afbouwen van de overheidsschuld. Het is voor de economie van Italië dan ook cruciaal om de uiterst zwakke (of zelfs negatieve) productiviteitsgroei en de lange lijst van inefficiënties in de gehele economie en samenleving aan te pakken. Gezien de zwakke instituties, deels ook de oorzaak van deze problemen, is het maar de vraag of dit ook gaat lukken.

Verwacht niet te veel van de MIP

Het idee achter de MIP is prima. De eenzijdige nadruk op begrotingsdiscipline moest natuurlijk een tegenhanger krijgen in een procedure waarin ook onevenwichtigheden in economisch beleid worden aangepakt. Immers, een groot deel van die problemen op de overheidsbegroting zijn rechtstreeks afkomstig uit die macro-economische onevenwichtigheden. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de verslechtering van de overheidsfinanciën in Spanje en Ierland. In beide landen heeft onder andere het uiteenspatten van een huizenmarktzeepbel via een diepe recessie en benodigde herkapitalisatie van banken, geleid tot enorme begrotingstekorten en een toename van de overheidsschuld. Maar daar waar de sanctieprocedure bij een buitensporig tekort overzichtelijk en grotendeels automatisch verloopt, is dit bij de in de diepgaande evaluaties geconstateerde onevenwichtigheden niet het geval. De gesignaleerde onevenwichtigheden kunnen dientengevolge lastig worden aangepakt. Zo zijn de eerdergenoemde verbeteringen in Luxemburg, Malta en Spanje ook niet toe te schrijven aan de MIP. Nationaal beleid en veranderende economische omstandigheden zijn daarbij de belangrijkste factoren. Dezelfde factoren dus die de onevenwichtigheden hebben doen ontstaan. De MIP is (nog) geen procedure waarmee lidstaten om de oren kunnen worden gemept.

Beleidsstappen door overheden zijn pas afdwingbaar als de procedure bij buitensporige onevenwichtigheden (Excessive Imbalances Procedure: EIP) van start gaat. Onder de preventieve tak, waar de landen met vastgestelde (niet-excessieve) onevenwichtigheden [4] nu terecht komen, kan de Europese Commissie (EC) wel beleidsaanbevelingen doen om deze af te bouwen, maar niet - op straffe van een boete - afdwingen. Tegelijkertijd heeft de EC aangegeven dat ze pas begin juni zal besluiten of ze het nodig acht dat de Europese Raad [5] een EIP opent voor de landen waar ze excessieve onevenwichtigheden heeft vastgesteld (Italië, Kroatië en Slovenië). De Commissie wil namelijk eerst de stabiliteits- en convergentieprogramma’s en nationale hervormingsprogramma’s beoordelen die de landen eind april indienen. Deze programma’s moeten de lidstaten in het kader van het Europees Semester [6] ieder jaar rond eind april aanleveren. Als de Commissie de hierin voorgenomen maatregelen voldoende acht, zal ze in juni naar verwachting de Europese Raad adviseren geen EIP te openen. Op deze manier zijn in 2013 Spanje en Slovenië ontsnapt aan de procedure. Dat is jammer, want hierdoor wordt de kans dat er ook daadwerkelijk iets verbetert in de onevenwichtigheden verkleind. Omdat de in de programma’s opgenomen hervormingen niet door een boete afdwingbaar zijn, is er geen financiële prikkel om deze daadwerkelijk door te voeren. Het moge duidelijk zijn dat de MIP in de huidige vorm onvoldoende in staat is om excessieve onevenwichtigheden en de daarmee samenhangende negatieve spillover-effecten te voorkomen of adequaat aan te pakken, zoals dat bij de begrotingsafspraken wel het geval is.

Verbeter de sanctieprocedure

Wil dit zeggen dat de MIP beter kan worden afgeschaft? Nee, integendeel. Het feit dat onevenwichtigheden een crisis kunnen veroorzaken en de stabiliteit van de eurozone in gevaar kunnen brengen vraagt juist om een verbeterde en strengere procedure. Als we kijken hoe we de MIP in de huidige situatie (met in elf landen onevenwichtigheden en in drie landen excessieve onevenwichtigheden) van meer materiaal zouden kunnen voorzien om mee te meppen, moeten we ons richten op de strafmaat [7]. Voor wat betreft de landen die zich nu onder de preventieve tak bevinden, zouden de aanbevelingen van de EC, evenals bij het Stabiliteits- en Groeipact (SGP), op straffe van bijvoorbeeld een rentedragend deposito moeten kunnen worden afgedwongen. Bij het SGP kan de EC een lidstaat een dergelijk deposito opleggen als een land geen gehoor geeft aan een waarschuwing onder de preventieve tak. Daarnaast zou de EC altijd een EIP moeten starten zodra zij onevenwichtigheden als excessief bestempelt, evenals dat zij altijd een buitensporig tekortprocedure opent nadat zij een excessief tekort heeft vastgesteld in het kader van het SGP. Voor de EIP zouden de stabiliteits- en convergentieprogramma’s en nationale hervormingsprogramma’s die landen ieder jaar moeten indienen wel mogen fungeren als concept voor het plan met corrigerende maatregelen (Corrective Action Plan, CAP), maar een positieve beoordeling van deze programma’s moet er niet toe leiden dat de EC geen procedure start. Het CAP is een document waarin landen, die in een EIP terechtkomen, aan moeten geven hoe ze de geconstateerde excessieve onevenwichtigheden gaan terugdringen. De EC zal dan vervolgens beoordelen of zij de hierin genoemde maatregelen voldoende acht, met als belangrijkste effect dat de lidstaten een boete krijgen als ze (zonder geaccepteerde reden) afwijken van het plan.

De door ons voorgestelde wijzigingen betekenen per saldo dat de Europese Commissie meer mogelijkheden krijgt om macro-economische onevenwichtigheden aan te laten pakken en minder mogelijkheden overhoudt om landen aan een buitensporige onevenwichtighedenprocedure te laten ontsnappen. En dat is zeker nodig, omdat het Brussels beleidsinstrumentarium onevenwichtig is, waardoor de focus te veel komt te liggen op restrictief begrotingsbeleid. En economisch beleid is meer dan dat.

Voetnoten:

Referenties

Europese Commissie, 2013, Waarschuwingsmechanismeverslag 2014, COM(2013) 790 final, Brussel

Europese Commissie, 2014, Resultaten van diepgaande evaluaties op grond van Verordening (EU) nr. 1176/2011 betreffende de preventie en correctie van macro-economische onevenwichtigheden , COM(2014) final, Brussel

Kamalodin, S., 2013, Verbetert het waarschuwingsmechanismeverslag 2014 de economische herbalancering, Rabobank blog, Utrecht.