Effecten belastingplan op korte en lange termijn

Debat over belastingplan

Sinds een jaar gebruikt het CPB het nieuwe model MICSIM voor de langetermijneffecten van wijzigingen in de inkomstenbelasting op de arbeidsparticipatie. De uitkomsten van dit model spelen een belangrijke rol in het debat over het belastingplan.

Het model en de uitkomsten zijn echter niet overal met evenveel begrip ontmoet (noot 1). Voor een deel heeft dit vermoedelijk te maken met verwarring over langetermijneffecten versus kortetermijneffecten. Op de lange termijn wordt het effect van wijzigingen op de werkgelegenheid gedreven door het effect op het arbeidsaanbod. Op de korte termijn spelen daarnaast ook de effecten van de bestedingen op de arbeidsvraag - lagere belastingen leiden tot meer vraag naar goederen en diensten en daarmee tot meer vraag naar arbeid - en de stand van de conjunctuur - in tijden van laagconjunctuur is het moeilijker om de voorkeuren voor arbeidsparticipatie te realiseren (werk te vinden).

Met deze bijdrage hopen wij meer duidelijkheid te verschaffen over de CPB-analyses van wijzigingen in de inkomstenbelasting, zowel op de lange als op de korte termijn.

MICSIM: het nieuwe model voor de lange termijn

MICSIM is het nieuwe CPB-model voor de analyse van de langetermijneffecten van wijzigingen in de inkomstenbelasting (noot 2). Met behulp van een zeer grote, rijke en recente dataset (2006-2009) is gedetailleerd in kaart gebracht hoe mensen in Nederland reageren op wijzigingen in financiële prikkels. Deze gedragsreacties zijn vervolgens verwerkt in het simulatiemodel. Als extra check op het model zijn vervolgens de effecten van beleidswijzigingen uit het verleden gesimuleerd en vergeleken met de waargenomen effecten (noot 3). Het model voorspelt de waargenomen effecten goed.

Het empirisch onderzoek heeft geleid tot een aantal belangrijke nieuwe inzichten. Ten eerste is de arbeidsparticipatie van vrouwen veel minder gevoelig voor financiële prikkels dan in het verleden. Na een stormachtige groei in de afgelopen decennia, is de arbeidsparticipatie van vrouwen (in personen) in Nederland inmiddels een van de hoogste in de OESO. Een verdere verhoging van de arbeidsparticipatie wordt dan steeds moeilijker te bereiken (noot 4). Ten tweede is met name de keuze om al dan niet te werken gevoelig voor financiële prikkels, maar de keuze voor het aantal te werken uren per week is dat veel minder (noot 5). Ten derde, er bestaan grote verschillen tussen demografische groepen in de mate waarin zij reageren op financiële prikkels. Zo zijn alleenstaande ouders met jonge kinderen het meest gevoelig voor financiële prikkels en alleenstaanden zonder kinderen en mannen in samenwonende stellen juist het minst. Vrouwen in samenwonende stellen met jonge kinderen zijn ook veel gevoeliger voor financiële prikkels dan vrouwen in samenwonende stellen zonder kinderen. Deze stylized facts zijn in lijn met de bevindingen van de internationale literatuur die gebruik maakt van data voor de 21e eeuw (noot 6).

De nieuwe inzichten zijn verwerkt in het nieuwe langetermijnmodel MICSIM en dit geeft daarom ook andere langetermijneffecten voor wijzigingen in de inkomstenbelasting dan het oude langetermijnmodel MIMIC (noot 7). Het verlagen van de tarieven heeft veel minder effect dan in het verleden omdat de arbeidsparticipatie minder gevoelig is geworden voor financiële prikkels. Dat geldt ook voor het verlagen van de derde en vierde schijf omdat deze vooral aangrijpen bij de keuze voor het aantal uren of dagen per week dat mensen willen werken. Deze keuze is echter minder gevoelig voor financiële prikkels dan eerder gedacht. Omdat we in het nieuwe model meer rekening houden met de heterogeniteit in gedragsreacties tussen demografische groepen, treden er bovendien verschillen op met het oude model bij beleidswijzigingen gericht op specifieke demografische groepen. Met name het effect van maatregelen gericht op mensen met kinderen is groter geworden ten opzichte van het effect van maatregelen gericht op mensen zonder kinderen.

Op de lange termijn gaan wij ervan uit dat de procentuele toename van de werkgelegenheid gelijk is aan die van het arbeidsaanbod. Een toename van de arbeidsparticipatie leidt op de lange termijn niet tot een toename van de werkloosheidsvoet (economen spreken hierbij vaak over de ‘ lump of labour fallacy’, waarbij abusievelijk wordt aangenomen dat de hoeveelheid werk gegeven is). Dit is in lijn met de empirie. Zo heeft de sterke toename van het arbeidsaanbod sinds het midden van de jaren zeventig van de vorige eeuw (met name vrouwen) niet geleid tot een structurele toename van de werkloosheid, zie Figuur 1 (het verschil tussen de werkzame beroepsbevolking en het arbeidsaanbod is de werkloosheid). Wel zien we dat in tijden van conjuncturele neergang het verschil tussen arbeidsaanbod en werkgelegenheid oploopt en vervolgens weer afneemt. Naar verwachting zal het verschil ook de komende periode weer teruglopen (zie CPB, 2014).

Figuur 1. Arbeidsaanbod en werkzame beroepsbevolking in personen: 1975-2013

Bron: Statline (CBS).

De Boer (2015) heeft daarnaast een empirische analyse uitgevoerd waarbij expliciet rekening wordt gehouden met onvrijwillige werkloosheid. Uit deze analyse volgt dat onvrijwillige werkloosheid in de dataperiode (2006-2009) maar een beperkte rol speelt bij de uitkomsten van de beleidsvarianten. Daarbij is het echter wel van belang te vermelden dat onze dataset loopt tot het begin van de Grote Recessie. In de huidige conjuncturele situatie is onvrijwillige werkloosheid natuurlijk belangrijker geworden, en wordt de arbeidsparticipatie beperkt door de arbeidsvraag. Maar MICSIM is, net als zijn voorganger MIMIC, bedoeld voor de analyse van de langetermijneffecten van beleidswijzigingen. Op de lange termijn verwachten we dat de werkloosheid meer in lijn is met de werkloosheid in de periode van onze dataset, en bepaalt het arbeidsaanbod de werkgelegenheid.

Het verschil tussen korte en lange termijn lijkt ook tot verwarring te hebben geleid bij de discussie over de effecten van een wijziging in de overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting (zie CPB, 2015 a, voor de analyse). Verschillende personen vonden deze effecten fors (noot 8). Het relatief grote effect is echter goed te begrijpen gegeven de aannames over de beleidswijziging op de korte en lange termijn, en de uitkomsten van het empirisch onderzoek. In bijzondere gevallen, als er sprake is van een maatregel die een geleidelijke transitie vergt, anticipeert het CPB in de doorrekening op de structurele effecten (voorbij de kabinetsperiode), mits er sprake is van een heldere einddoelstelling en een consistent op- of afbouwpad daar naar toe. Dit is bijvoorbeeld gebeurd met het staande kabinetsbeleid om de subsidie voor niet-werkende partners (de overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting) op termijn naar nul af te bouwen. In de discussie rond het belastingplan 2016 werd echter voorgesteld (noot 9) de overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting eerst te verhogen, en na de kabinetsperiode weer af te bouwen. In dat geval is er geen sprake van een maatregel met een consistent afbouwpad. Het CPB heeft daarom de effecten gerapporteerd van een variant waarbij na de tijdelijke verhoging, in tegenstelling tot het basispad, niet meer werd geanticipeerd op verdere afbouw. De wijziging in het beleid op de lange termijn is daarom veel groter dan op de korte termijn. Omdat het bovendien een groep treft die volgens het empirisch onderzoek relatief gevoelig is voor financiële prikkels, de (potentiële) tweede verdieners, zijn de effecten van het voorstel op de arbeidsparticipatie dan ook aanzienlijk.

SAFFIER-II: het model voor de korte en middellange termijn

Voor de analyse van de effecten van wijzigingen in de inkomstenbelasting op de korte en middellange termijn gebruikt het CPB het model SAFFIER-II (noot 10). In SAFFIER-II is het arbeidsaanbod grotendeels exogeen (noot 11). Op de korte en middellange termijn is bij wijzigingen in de inkomstenbelasting naast het effect op het arbeidsaanbod ook het effect op de arbeidsvraag relevant. Een daling in de inkomstenbelasting leidt op korte en middellange termijn tot een toename van de bestedingen. Hierdoor neemt de arbeidsvraag en vervolgens de werkgelegenheid toe (en de werkloosheid af). Op de lange termijn ebt het effect via de arbeidsvraag echter weer weg. De lagere werkloosheid leidt tot een opwaartse druk op de lonen, hierdoor nemen de loonkosten en vervolgens de prijzen toe. Hierdoor neemt de vraag naar goederen en diensten weer af, en daarmee ook het effect van de vraagzijde op de productie en de werkgelegenheid (noot 12).

Tot besluit

Het CPB is zich terdege bewust van de huidige werkloosheid en besteedt ook veel aandacht aan de effecten van beleidswijzigingen op de korte en middellange termijn (zie bijvoorbeeld de CEP’s, MEV’s en Roads to Recovery). De structurele effecten van beleidswijzigingen zijn echter ook belangrijk. Daar is het model MICSIM voor ontwikkeld. Zeker in tijden van hoge werkloosheid kunnen de kortetermijneffecten echter substantieel afwijken van de langetermijneffecten.

Noten

(1) Zo spreken Rick van der Ploeg en Willem Vermeend in De Financiële Telegraaf van 21 november jl. over “omstreden aannames”, leidt een toename in het aantal werkzoekenden volgens Bert Voorneveld in De Volkskrant niet automatisch tot meer banen en vindt Lex Hoogduin op Twitter op 13 november jl. dat “het debat over belastingverlaging zich laat beperken door CPB-berekeningen met grote beperkingen”.

(2) Zie Jongen e.a. (2014) voor een uitgebreide Engelstalige beschrijving van het model, de onderliggende empirie en enkele kanttekeningen. Jongen e.a. (2015) geeft een Nederlandstalige samenvatting en behandelt ook de belangrijkste beleidsimplicaties.

(3) De effecten van de beleidswijzigingen in het verleden zijn daarbij bepaald met zogenaamde quasi-experimentele methoden, waarbij de arbeidsparticipatie van een behandelde groep vóór en ná een hervorming wordt vergeleken met de arbeidsparticipatie van een controlegroep vóór en ná een hervorming (zie Bosch en Van der Klaauw, 2012, Bettendorf e.a., 2014, 2015).

(4) Blau en Kahn (2007) en Heim (2007) vinden een vergelijkbaar resultaat voor de VS.

(5) Uit enquêtes blijkt bovendien dat de beperkte gevoeligheid van het aantal uren per werkende voor het overgrote deel gedreven wordt door de voorkeuren van werkenden, en niet door restricties in het aantal uren per week dat mogelijk is (zie ook Taskforce deeltijd +, 2010). Volgens de OESO (2013) wil bijvoorbeeld slechts 5% van de deeltijdwerkende vrouwen in Nederland meer uren werken, tegenover bijvoorbeeld 28% in Frankrijk en 55% in Spanje.

(6) Zie Jongen e.a. (2014) voor een vergelijking van de uitkomsten van het empirisch onderzoek met de bevindingen van de recente overzichtsstudie van Bargain e.a. (2014).

(7) Zie Graafland e.a., 2001, voor een beschrijving van het oude model.

(8) Zie o.a. Rick van der Ploeg en Willem Vermeend in De Financiële Telegraaf van 21 november jl.

(9) Daarnaast bevatte het amendement ook een kleinere intensivering van de inkomensafhankelijke combinatiekorting, een subsidie voor tweede verdieners en alleenstaande ouders met een jongste kind niet ouder 12 jaar, dan in het kabinetsplan. De langetermijneffecten van dit onderdeel van het amendement zijn echter een stuk kleiner dan het handhaven van de overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting omdat het budgettair beslag dat ermee gemoeid is ook een stuk kleiner is.

(10) Zie CPB (2010) voor een beschrijving van het model.

(11) Op de korte termijn is het conjuncturele arbeidsaanbod afhankelijk van de spanning op de arbeidsmarkt (discouraged worker effect) .

(12) Zie de Box “De economische effecten en budgettaire effecten van het 5-miljard pakket” in CPB (2015b, p. 15) voor een verdere toelichting.

Referenties

Olivier Bargain, Kristian Orsini en Andreas Peichl, 2014, Comparing labor supply elasticities in Europe and the United States: New results, Journal of Human Resources, 49(3), pp. 723-838.

Leon Bettendorf, Kees Folmer en Egbert Jongen, 2014, The dog that did not bark: The EITC for single mothers in the Netherlands, Journal of Public Economics, 119, pp. 49-60.

Leon Bettendorf, Egbert Jongen en Paul Muller, 2015, Childcare subsidies and labour supply: Evidence from a large Dutch reform, Labour Economics, 36, pp. 112-123.

Francine Blau en Lawrence Kahn, 2007, Changes in labor supply behavior of married women: 1980-2000, Journal of Labor Economics, 25(3), pp. 393-438.

Henk-Wim de Boer, 2015, A structural analysis of labour supply and involuntary unemployment in the Netherlands , CPB Discussion Paper 312, Den Haag.

Nicole Bosch en Bas van der Klaauw, 2012, Analyzing female labor supply – Evidence from a Dutch tax reform, Labour Economics, 19, pp. 271-280.

CPB, 2010, Saffier II: 1 model voor de Nederlandse economie, in 2 hoedanigheden, voor 3 toepassingen , CPB Document 217, Den Haag.

CPB, 2014, Roads to Recovery, CPB Boek 11, Den Haag.

CPB, 2015a, Structurele effecten variant overdraagbaarheid algemene heffingskorting en verlaging IACK , CPB Notitie, Den Haag.

CPB, 2015b, Macro Economische Verkenning 2016 , CPB, Den Haag.

Johan Graafland, Ruud de Mooij, André Nibbelink en Ate Nieuwenhuis, 2001, MIMICing Tax Policies and the Labour Market, Contributions to Economic Analysis, no. 251, North-Holland, Amsterdam.

Bradley Heim, 2007, The incredible shrinking elasticities: Married female labor supply, 1978-2002, Journal of Human Resources, 42(4), pp. 881-918.

Egbert Jongen, Henk-Wim de Boer en Peter Dekker, 2014, MICSIM – A behavioural microsimulation model for the analysis of tax-benefit reform in the Netherlands , CPB Achtergronddocument, Den Haag.

Egbert Jongen, Henk-Wim de Boer en Peter Dekker, 2015, De effectiviteit van fiscaal participatiebeleid , CPB Policy Brief, Den Haag.

OESO, 2013, OECD Labour Force Statistics, OESO, Parijs.

Taskforce deeltijd +, 2010, 24orMore: Conference Proceedings, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag.