De Lerende Economie van de WRR komt er alleen met nieuwe instituties

WRR-evaluatie topsectorenbeleid
Hoewel het WRR-rapport doorspekt is van academische nuance en politieke fijngevoeligheid, is de boodschap helder: het huidige topsectorenbeleid, reeds tien jaar geleden ingezet onder Balkenende II met het innovatieplatform, mist elke grond. De kritiek van de WRR laat zich in vijf zinnen samenvatten:

• het beleid richt zich op exportbevordering dat weer economische groei moet opleveren, terwijl de uitdagingen in de 21e eeuw juist maatschappelijk van aard zijn (vergrijzing, milieu, gezondheid, privacy, etc.) 
• het sectorale beleid komt vooral ten goede aan grote bedrijven in volwassen sectoren (“backing winners”), terwijl juist kleine, veelbelovende ondernemingen en nieuwe sectoren steun behoeven om succesvol te worden. 
• het beleid faciliteert incrementele innovatie binnen een sector, terwijl de markt juist faalt bij radicale innovatieprocessen op het raakvlak van verschillende sectoren 
• het beleid is gericht op industrie, terwijl de dienstensector de grootste sector is in de Nederlandse economie met de grootste uitdagingen om de arbeidsproductiviteit te verhogen. 
• het beleid kent geen helder kader waarbinnen innovatie-afspraken tot stand moeten komen, hetgeen tot enorme transactie- en coördinatiekosten leidt. 

In haar analyse laat de WRR ook zien dat het innovatiebeleid in de landen om ons heen (Denemarken, Duitsland, België en het Verenigd Koninkrijk) heel andere foci en instrumenten hanteren, die ook tot betere resultaten leiden. Het meest in het oog springend in de vergelijking is het Nederlandse falen in de ontwikkeling en het gebruik van duurzame technologie in vergelijking met de buurlanden.

WRR-aanbevelingen voor een nieuw economisch beleid

Het rapport komt tot een groot aantal aanbevelingen, die in concreto neerkomen op drie grote kwesties:

Maatschappelijke uitdagingen als uitgangspunt 
Innovatiebeleid dient niet te worden gedefinieerd aan de hand van sectoren, maar aan de hand van maatschappelijke uitdagingen. Hiermee wordt de lobby van gevestigde partijen tegengegaan en krijgt het innovatiebeleid een steviger politiek en maatschappelijk mandaat. Ook zal het uitgangspunt van maatschappelijke uitdagingen als van nature leiden tot kruisbestuivingen tussen sectoren waar radicale innovaties vaker ontstaan, en sluit de regering hiermee veel nauwer aan bij het Duitse en Europese wetenschaps- en technologiebeleid. 

De regio centraal in het innovatiebeleid
Innovatiebeleid dient gedecentraliseerd te worden naar regionale niveaus waar partijen elkaar gemakkelijker kunnen vinden en sneller kunnen inspelen op kansen en problemen. Brainport Eindhoven staat hierbij model, terwijl de regio Wageningen ook tot de verbeelding spreekt. En, aangezien de dienstensector doorgaans regionaal is georganiseerd, kan het innovatiebeleid logisch worden verbreed naar de dienstensector, en de relatie tussen industrie- en dienstensectoren. 

Investeer in kennis in plaats van in sectoren 
Zet niet zozeer in op specifieke technologie of sector, maar investeer in menselijk kapitaal dat werknemers en ondernemers in staat stelt op in te kunnen spelen op steeds veranderende economische en maatschappelijke ontwikkelingen. Hiervoor dient eindelijk werk gemaakt te worden van life-long learning als wellicht het meest centrale element in de verzorgingsstaat van de 21ste eeuw. 

WRR mist echter politieke analyse

Zo gesteld zal het WRR-rapport veel economen als muziek in de oren klinken. Overigens had het Nederlandse economengilde zich al meermalen kritisch uitgelaten over het conservatieve topsectorenbeleid. In plaats van innovatie te bevorderen, zou het vooral bestaande belangen bedienen. Ook de WRR zelf, bij monde van Nooteboom en Stam (2008), repte in een eerdere studie al van het failliet van het defensieve uitgangspunt van “backing winners”.

Echter, de gedegen economische onderbouwing van de WRR is tegelijkertijd ook de grote zwakte van de hele analyse. Het rapport vergeet hiermee de politieke hamvraag te stellen: waarom heeft Nederland nooit een kenniseconomie willen worden? Met andere woorden, de vraag is niet zozeer of economisch beleid conservatief zou moeten zijn – het antwoord is duidelijk nee – maar veeleer waarom het economische beleid conservatief is? Om een dergelijke vraag te beantwoorden dient met een historisch-institutionele analyse te maken van het politiek-economische bestel in Nederland. Dit ontbreekt helaas in het rapport.

Institutionele analyse van Nederland

Het begrip Varieties of Capitalism van Hall en Soskice (2001) biedt een goed handvat voor een eerste aanzet tot een institutionele analyse. Zij beschrijven de politiek-economische constellatie van een land als een samenstel van instituties die onderling complementair zijn. Zo kunnen landen als VS, VK en Australië met een Angelsaksisch bestel (lage belastingen, formele opleidingen, veel concurrentie, zwakke vakbonden, privaat onderwijs, hoge defensie-uitgaven) onderscheiden worden van landen met een Rijnlands model als Duitsland, Zweden, en Oostenrijk (hoge belastingen, veel samenwerking, sterke vakbonden, on-the-job training, publiek onderwijs, lage defensie-uitgaven). Beide systemen zijn coherent en werken over het algemeen goed, maar op verschillende wijzen. Het Angelsaksische model leidt tot meer radicale innovatie en concurrentiekracht in sectoren als ICT, de farmaceutische industrie en de dienstensector, terwijl het Rijnlandse model vooral tot incrementele innovatie leidt ten behoeve van een concurrerende maakindustrie.

Institutioneel gezien kan Nederland beschreven worden als een Rijnlands model met enkele Angelsaksische trekken zoals lage winstbelastingen voor (buitenlandse) bedrijven en een nadruk op formele training (Touwen 2006). Dit hybride model gaat logisch samen met een sterke exportoriëntatie, de hub-functie voor Europese hoofdkantoren, het aloude mainportbeleid, en een trans-Atlantische politieke loyaliteiten (Hellema 2001). Hierbij is niet zozeer innovatie maar loonpolitiek het gedeelde uitgangspunt in het Polderoverleg, terwijl lonen juist een gevolg zouden moeten zijn van innovatie c.q. productiviteit. Daarnaast worden de aardgasbaten van oudsher gebruikt om tekorten om de rijksbegroting te dichten in plaats van kennisinvesteringen voor de lange termijn (Giebels 2014).

Conservatieve structuur

Het gevolg van deze ongelukkige combinatie van instituties is dat Nederland een weinig innovatieve economische structuur heeft, die gedomineerd wordt door (transport)diensten en enkele historisch gegroeide – en doorgaans weinig dynamische– bedrijfstakken (voedsel, chemie, energie). Het label 'topsector' dat aan deze sectoren gehangen wordt is geenszins logisch: recente cijfers die laten zien dat, per saldo, de topsectoren slechts een gemiddelde toegevoegde waarde per werknemer kennen (CBS 2013).

De afgelopen 10 jaar heeft innovatiebeleid geen verandering kunnen aanbrengen in het innovatievermogen van Nederland. Integendeel, de private R&D uitgaven zijn de afgelopen tien jaar juist gedaald tot minder dan 1 procent van het BBP. Ook het totaal aan private en publieke R&D uitgaven beslaat nog steeds minder dan 2 procent van het BBP. De uitgaven zijn hiermee vergelijkbaar met het Verenigd Koninkrijk en China (!), en veel lager dan landen als België, Duitsland, Frankrijk, Denemarken, Zweden en Finland (HCSS/TNO 2012).

Polder opnieuw uitvinden

In dit licht is het topsectorenbeleid geen springplank naar een volwaardige kenniseconomie, maar een herhaling van zetten binnen de reeds bestaande instituties. Het richt zich op volwassen bedrijfstakken waarin enkele multinationals hun R&D uitgaven voor een steeds groter deel publiek gefinancierd krijgen. De dienstensector wordt gereduceerd tot logistiek als topsector, terwijl voor de creatieve industrie slechts een fooi beschikbaar is. Ook de late toevoeging van het “topteam hoofdkantoren” is exemplarisch voor de wijze waarop het adagium Nederland-Handelsland wordt uitgedragen. En, helaas, de aardgasbaten komen nog steeds niet ten goede aan de kennisinfrastructuur. Nederland dreigt zo de slag te missen in de sleutelgebieden van de toekomst, zoals de duurzame energie, nieuwe materialen, 3D-printing, en ICT.

De aanbevelingen die de WRR doet zullen niet automatisch navolging vinden, juist omdat zij ingaan tegen de bestaande polderinstituties. Zo zullen bestaande bedrijfsbelangen niet gediend zijn met het voorop stellen van maatschappelijk uitdagingen, omdat deze uitdagingen transities uitlokken waarin huidige winnaars toekomstige verliezers kunnen zijn (“creatieve destructie”). En zo past het voorgestelde decentraliseren van beleid naar de regio’s wel in een dynamische kenniseconomie, maar niet in het bestaande handelsparadigma waarin een gemeenschappelijk buitenlands beleid en grootschalige transportinfrastructuren de nationale belangen het beste zouden dienen.

Ondanks de platgetreden paden die het Polderlandschap doorkruisen, heeft ditzelfde Poldermodel eerder wel bewezen om strategische keuzen te kunnen maken (Van Bavel 2010; WRR 2013). De arbeidsmarkt en sociale zekerheid zijn de afgelopen dertig jaar grondig hervormd, en met succes. En hoewel de polderinstituties momenteel eerder problemen veroorzaken dan bijdragen aan oplossingen, is er geen reden om aan te nemen dat het Poldermodel zou verdwijnen (Touwen 2006). De vraag is veeleer hoe het Poldermodel zichzelf opnieuw kan uitvinden om daadwerkelijk de keuze te maken voor een breed gedragen kenniseconomie. Op nationaal niveau, bijvoorbeeld, zou de SER zou zich kunnen ontwikkelen tot hét platform voor kennis en duurzame ontwikkeling (Van Bavel 2010). En vakbonden zouden het voortouw moeten nemen in innovatie en scholing, waar deze agenda nu door het (groot)bedrijf wordt gedomineerd.

Op lagere schaalniveaus is institutionele vernieuwing al wel zichtbaar (Lagendijk 2013; Uitermark 2014). Gemeenten, provincies, kennisinstellingen en lokale bedrijven trekken nadrukkelijk de innovatieagenda naar zich toe met een rijk palet aan overlegstructuren en financieringsprogramma’s. Daarnaast zijn er steeds meer burgerinitiatieven die maatschappelijke doelen koppelen aan innovatie en ondernemerschap. Deze bewegingen brengen de benodigde variëteit aan oplossingsrichtingen met zich mee, waarmee processen van radicale innovatie gediend zijn. Interessant is dat deze lokale innovatie-initiatieven steeds serieuze vormen aannemen ondanks – of wellicht dankzij – het ontbreken van een expliciet ruimtelijk economische rijksbeleid.

WRR-advies kan niet zonder omwenteling

De “lerende economie” die WRR voor ogen zal niet zonder horten of stoten kunnen ontstaan. Hiervoor zijn breed gedragen politieke en maatschappelijke omwentelingen nodig, en op meerdere terreinen tegelijk (onderzoek, onderwijs, milieu, gezondheidszorg, buitenlandse betrekkingen). De geschiedenis moge duidelijk maken dat de meer fundamentele institutionele verschuivingen niet door politici of rapporten in gang worden gezet. Het zullen decentrale initiatieven en nieuwe bewegingen zijn, die de Haagse politiek zullen dwingen ooit de bakens te verzetten.

Referenties:

Bavel, B.J.P. van (2010). De SER als kloppend hart van de Nederlandse overlegeconomie – resultaten, bedreigingen en kansen’. In T. Jaspers, B.J.P. van Bavel & J Peet (Eds.), SER, 1950-2010. Zestig jaar denkwerk voor draagvlak, Amsterdam: Boom, pp. 257-278.

CBS (2013). Economische Betekenis Topsectoren, Den Haag.

Giebels, R. (2014). Waar is de 500 miljard uit de Groningse gasbel gebleven? De Volkskrant, 17 januari.

Hall, P.A., Soskice, D. (2001) (eds.). Varieties of Capitalism. The Institutional Foundations of Comparative Advantage. Oxford: Oxford University Press. 

HCCS/TNO (2012). De Staat van Nederland Innovatieland. Amsterdam: Amsterdam University Press.

Hellema, D.A. (2001). Neutraliteit en Vrijhandel. De geschiedenis van de Nederlandse buitenlandse betrekkingen. Utrecht: Het Spectrum.

Lagendijk, A. (2013). From ‘Spaces of Hope' to ‘Networks of Hope': How globalisation gives rise to grassroots economies and new foundations of local wealth creation. Inaugurele Rede, 22 februari, Radboud Universiteit Nijmegen.

Nooteboom, B., Stam, E. (2008). Micro-foundations for Innovation Policy. WRR Verkennde Studie no. 18, Den Haag: WRR.

Touwen, L.J. (2006). Varieties of capitalism en de Nederlandse economie in de periode 1950-2000, Tijdschrift voor Sociale en Economische Geschiedenis 3, pp. 73-104.

Uitermark, J. (2014) Verlangen naar Wikitopia. Inaugurele rede, 10 januari, Erasmus Universiteit Rotterdam.

WRR (2013) Naar een Lerende Economie. Investeren in het verdienvermogen van Nederland. WRR-rapport nr. 90. Den Haag: WRR.