Bezuinigingswijsheid
De economische staat van Nederland wordt de laatste jaren hoofdzakelijk aan één criterium afgemeten: de hoogte van het begrotingstekort. Het maakt niet uit wat gebeurt met de economie, premier Rutte spiegelt het volk al jaren vrolijk voor dat de belangrijkste oorzaak van de Nederlandse problemen de staatsfinanciën zijn. De oplossing van Rutte is daarom even eenvoudig als ondoordacht: nog meer bezuinigen.
Zodra Nederland in de buurt komt van de Europese 3-procentsgrens voor het begrotingstekort verliezen veel media hun gezonde verstand. Politici doen vrolijk mee aan de wedstrijd wie er zo hard mogelijk kan bezuinigen, denk terug aan de laatste Tweede Kamerverkiezingen. Sommige economen kunnen alleen nog maar wijzen op de begrotingsregels (‘Regel ist Regel’) als economische argumenten tekortschieten. En wee degene die de Nederlandse bezuinigingsconsensus ter discussie wil stellen, zoals scheidend CPB-directeur Teulings. Nederland heeft zichzelf gevangen in dit bezuinigingsframe. En het maakt helaas meer kapot dan ons lief is.
Nederland consolideert begroting in tempo crisisland
Nederland consolideert de begroting in het tempo van een Zuid-Europees crisisland. Tussen 2010 en 2017 bedraagt de ex ante begrotingsaanpassing zo’n 7,5 procent van het bruto binnenlands product (bbp). Desondanks lukt het niet goed om het begrotingstekort substantieel te verlagen. Het grootste deel van de tekortreductie verdampt weer, omdat de economie veel slechter gaat draaien. Uit talloze recente economisch onderzoeken (zie bijvoorbeeld Auerbach en Gorodnichenko, 2012a,2012b; Corsetti et al. 2012; Blanchard en Leigh, 2013) blijkt dat verkleining van het begrotingstekort in tijden van financiële crisis veel schadelijker is dan in normale tijden. IMF, OESO en CPB waarschuwen daar al jaren voor (zie bijvoorbeeld CPB 2012c; OESO 2012; en IMF, 2012), zonder enig merkbaar effect op het gevoerde Nederlandse begrotingsbeleid, maar wel met merkbaar effect op de Nederlandse economie, die nu voor de tweede keer sinds 2009 in recessie verkeert (CPB, 2012a).
De private sector is schulden aan het afbouwen en vermogens aan het herstellen. Huishoudens hebben vermogen verloren, lossen hypotheken sneller af en kampen met restschulden. Pensioenfondsen verhogen premies en verlagen uitkeringen vanwege dekkingstekorten. Niet alle sectoren kunnen tegelijk sparen zonder dat het nationale inkomen daalt. Uitgaven van de een zijn het inkomen van de ander. Als de overheid meer gaat sparen, frustreert ze het balansherstel in de private sector, waardoor de bestedingen extra hard worden geraakt (Eggertsson en Krugman, 2012).
Al te drieste begrotingsconsolidatie ondermijnt bovendien het herstel van de financiële sector. Door stijgende werkloosheid, dalende huizenprijzen en lagere koopkracht zullen meer huishoudens wanbetalen op (hypotheek-)leningen en gaan meer bedrijven failliet. Het gevolg is dat de kredietverlening verder wordt afgeknepen, investeringen niet worden gedaan en de Nederlandse economische groei wordt aangetast.
Budgettaire consolidatie is bovendien schadelijker als de centrale bank de rente op (of dichtbij) nul heeft staan (Eggertsson, 2010; Cristiano et al., 2011; Leeper et al., 2011). De Europese Centrale Bank (ECB) kan nu niet meer de rente verlagen, en daarmee de economische activiteit stimuleren, om eventuele negatieve gevolgen van bezuinigingen op de groei te dempen. Inflatiegevaar is er door de gedeprimeerde Europese economie niet, ondanks het ruime monetaire beleid en de zeer lage rente. Bovendien heeft de ECB meer dan voldoende instrumenten om de monetaire verruiming weer terug te draaien indien nodig, als de economie weer aantrekt.
Door snelle begrotingsconsolidatie zal een deel van de werkloosheidsstijging structureel worden. Sommige gezonde bedrijven zullen onnodig over de kop gaan. Toekomstige productiecapaciteit zal verloren gaan (hysterese) (DeLong en Summers, 2012). En dat tast ook de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn aan.
Redding uit het buitenland?
Sommige economen suggereren merkwaardigerwijs dat begrotingsconsolidatie geen effect zou hebben op de Nederlandse economie, omdat de gehele daling van de vraag toch zou weglekken naar het buitenland via lagere invoer. De Nederlandse invoer bedraagt weliswaar 74 procent van het bbp, maar daarvan wordt circa 46 procent van het bbp weer uitgevoerd via de wederuitvoer (‘overslageffect Rotterdam’) of via de intermediaire goederen die worden verwerkt in de exporten (Jaarsma, 2005). De daarvoor geschoonde invoerquote is ongeveer 28 procent van het Nederlandse bbp (Jacobs, 2012). Niet alle bezuinigingen kunnen daarom op het buitenland worden afgewenteld.
Toch is dat wel wat individuele Eurolanden proberen te doen: zich uit de economische malaise proberen te exporteren. Als de private bestedingen het laten afweten, en ook de overheid zich terugtrekt, kan alleen de export de economie nog redden. Alleen, dit beleid werkt niet als alle eurolanden tegelijkertijd meer willen exporteren en de vraag uit de rest van de wereld zwak is. Er bestaan geen marsmannetjes die de exportoverschotten van de aarde opkopen. Als alle eurolanden de economische kosten van bezuinigingen op elkaar proberen af te wentelen, daalt het inkomen in de hele eurozone. Perifere landen in Europa hebben geen andere keus om de begroting te consolideren en dus zouden de kernlanden – internationaal gecoördineerd – de begrotingsteugels wat moeten laten vieren.
Velen zijn bovendien bevreesd voor de kredietwaardigheid van de Nederlandse overheid als het begrotingstekort niet nog sneller wordt weggewerkt. Ten onrechte. Na verwerking van het regeerakkoord van Rutte-II raamt het CPB het voor de conjunctuur geschoonde (structurele) tekort van Nederland in 2017 op een overzienbare 1,4 procent van het bbp (CPB, 2012b). En dat na de grootste mondiale crisis in 80 jaar. Het houdbaarheidstekort slaat om van 1,3 procent in een houdbaarheidsoverschot van 1,0 procent van het bbp (CPB, 2012b). Het houdbaarheidstekort telt alle toekomstige begrotingstekorten op en rekent het om in een jaarlijks, annuïtair bedrag. Bij een houdbaarheidsoverschot haalt de overheid dus in de toekomst meer belasting op dan ze aan uitgaven doet. De overheidsvoorzieningen kunnen aldus tot in lengte van jaren worden gecontinueerd, zonder de belastingen te hoeven verhogen, terwijl de staatsschuldquote daalt.
Daarnaast heeft Nederland veel buitenlands vermogen en een historisch groot overschot op de lopende rekening van bijna 10 procent van het bbp (CPB, 2012b). Nederland is niet afhankelijk van buitenlandse financiering; het buitenland is afhankelijk van Nederlandse financiering. Paniekzaaierij over de kredietwaardigheid van de Nederlandse overheid is daarom uit de lucht gegrepen; er is geen probleem met de houdbaarheid van de Nederlandse overheidsfinanciën.
Alleen olie- en gasstaten, denk ook aan Noorwegen, hebben een houdbaarheidsoverschot in de begroting. Dat is in Nederland mede het gevolg van de belastingclaim op de pensioenvermogens. Landen met voornamelijk omslagfinanciering in de pensioenen – zoals Duitsland – hebben daarom op lange termijn veel meer problemen in de overheidsfinanciën.
Bedreigingen
Er zijn wel twee mogelijke bedreigingen. Ten eerste de stijging van de zorguitgaven, die door het CPB stelselmatig worden onderschat in de houdbaarheidssommen. Maar de zorguitgaven zullen Nederland niet plotseling overvallen. Hervormingen in de zorg zijn noodzakelijk en vereisen – net bij als de AOW-leeftijd – enige tijd om door te voeren.
Het tweede risico is dat banken gered zouden moeten worden als het Nederlandse financiële stelsel onverhoopt weer in problemen zou komen. Om dat te voorkomen is het van groot belang het financiële stelsel te hervormen en de impliciete subsidies (banken te groot om te falen) en de expliciete subsidies (bijvoorbeeld allerlei garanties en kapitaalinjecties) aan het bankwezen te verminderen, rotte bezittingen af te boeken op bankbalansen en banken indien nodig te herkapitaliseren.
Blinde vlekken van Rutte
Nederland moet ophouden met de onzinnige gewoonte het begrotingstekort te verheffen tot het ultieme criterium voor de economische toestand van het land. De overheid dient zich te bekommeren om de welvaart van de Nederlandse huishoudens. Tussen 2008 en 2013 zullen zo’n 250.000 mensen extra werkloos zijn geworden (CPB, 2012c). De koopkracht zal vanaf 2010 vier jaar op rij zijn gedaald (CPB, 2012c). Van 2009 tot en met de eerste helft van 2012 zijn zo’n 35.000 bedrijven failliet gegaan (CBS, 2012a,2012b).
De Nederlandse economie kampt met twee urgente problemen: vraaguitval en financiële problemen. Rutte-II heeft, net als Rutte-I, voor beide een blinde vlek. Eenzijdige tekortreductie vergroot zowel financiële problemen als vraaguitval: stijgende werkloosheid, toenemende bedrijfsfaillissementen, dalende huizenprijzen en grotere bankproblemen. In 2012 kwam de dubbeldip mede door Rutte-I. In 2013 zit de Nederlandse economie nog steeds in recessie door afspraken uit het Lenteakkoord. En het zou niet verbazen als door de maatregelen van Rutte-II de recessie tot in 2014 zou aanhouden.
Rutte-II heeft voornamelijk een agenda die op lange termijn het aanbod verbetert. Dat is belangrijk, maar niet urgent. Rutte-II moet zo snel mogelijk de financiële problemen in Nederland oplossen met doortastend beleid bij de banken, de pensioenfondsen en de huizenmarkt. Dan hoeft ze bij onvoorziene tegenvallers niet weer op korte termijn te bezuinigingen of de lasten te verzwaren, waardoor Nederland van de dubbeldip in de tripel- of quadrupeldip zou kunnen belanden.
Angst voor onorthodoxe stappen
Ben Bernanke, president van het stelsel van Amerikaanse centrale banken, heeft zijn academische sporen verdiend met zijn werk over de Grote Depressie. Hij zei deze week op de Universiteit van Michigan dat een van de belangrijkste redenen waarom de Grote Depressie niet werd gestopt, was dat politici te bang waren om ook maar iets te doen dat onorthodox was. Een betere typering had hij niet kunnen geven van Colijn cum suis in de jaren dertig en de regering Rutte-II nu. De Nederlandse politieke elite grijpt steeds terug op economische orthodoxie uit angst, maar niet omdat we niet beter zouden kunnen weten.
* Een verkorte versie van dit artikel verscheen op 17 januari 2013 in het NRC Handelsblad.
Referenties
Auerbach, A. J. en G. Gorodnichenko (2012a), “Measuring the Output Responses to Fiscal Policy”, American Economic Journal – Economic Policy, 4, 1–27.
Auerbach, A. J. en G. Gorodnichenko (2012b), “Output Spillovers from Fiscal Policy”, Working Paper, University of California Berkeley.
Blanchard, Olivier en D. Leigh (2013), “Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers”, IMF Working Paper Series WP/13/1, Washington-DC: IMF.
Christiano, L., M. Eichenbaum en S. Rebelo (2011), “When Is the Government Spending Multiplier Large?”, Journal of Political Economy, 119, 78-121.
Corsetti, G., A. Meier en G.J. Müller (2012), “What Determines Government Spending Multipliers?”, IMF Working Paper, WP/12/150, Washington-DC: IMF.
CBS (2012a), “Ruim 9,5 Duizend Faillissementen in 2011”, persbericht, 26 januari 2012.
CBS (2012b), “Aantal Faillissementen Uitzonderlijk Hoog”, CBS Conjunctuurbericht, 13 augustus 2012.
CPB (2012a), “Decemberraming 2012: Economische vooruitzichten 2013”, CPB Policy Brief 2012/07, Den Haag: CPB.
CPB (2012b), “Actualisatie Analyse Economische Effecten Financieel Kader Regeerakkoord”, CPB Notitie 12, november 2012, Den Haag: CPB.
CPB (2012c), Macro Economische Verkenning 2013, Den Haag: CPB.
DeLong, B. en L.H. Summers (2012), “Fiscal Policy in A Depressed Economy”, Brookings Papers on Economic Activity, Spring 2012.
Eggertsson, G. (2010), “What Fiscal Policy Is Effective at Zero Interest Rates?” NBER Macroeconomics Annuals, 25, 59-112.
Eggertsson, G., en P. Krugman (2012), “Debt, Deleveraging and the Liquidity Trap: A Fisher-Minsky-Koo Approach”, Quarterly Journal of Economics, 127, 1469–1513.
IMF (2012), World Economic Outlook, IMF, Washington DC.
Jaarsma, M.A.L.M. (2005), “Het toenemende belang van wederuitvoer in de Nederlandse handel”, Economisch Statistische Berichten, 18-11-2005, 518–520.
Jacobs, Bas (2012), “Alles lekt weg naar het buitenland, toch?”, ESB Blog 24 december 2012, www.economie.nl.
Leeper, E.M., N. Traum en T.B. Walker (2011), “Clearing up the Fiscal Multiplier Morass”, NBER Working Paper No. 17444, Cambridge-MA: NBER.
OESO (2012), Economic Outlook 2012, 92, November, Paris OECD.