Consensus onder economen betekent nog geen beleidsinvloed

De Nederlandse economie lijkt er goed voor te staan…

Wie als (reële) econoom op een afstand naar Nederland kijkt, ziet een land met sterke fundamenten. Ondanks de financiële crisis is Nederland nog steeds één van de meest welvarende landen van de wereld met een hoge arbeidsdeelname en een hoge productiviteit. De goed opgeleide beroepsbevolking, de kwaliteit van de infrastructuur en de betrouwbare instituties zorgen voor dit hoge welvaartsniveau. Het gaat om zowel harde instituties zoals wet- en regelgeving, openbaar bestuur en rechtstaat, als om zachte instituties: Nederlanders zijn kredietwaardig, coöperatief, oplossingsgericht en stellen orde op zaken als het nodig is. Een land met een open economie, dat gegeven de sterke fundamenten, kan profiteren van de groei van de wereldhandel.

… maar telt duidelijke kwetsbaarheden

Wie als (financiële) econoom op een afstand naar Nederland kijkt, ziet ook dat de financiële crisis forse kwetsbaarheden van onze economie heeft blootgelegd. Internationale kwetsbaarheden in de financiële sector, Europese kwetsbaarheden in de vormgeving van de muntunie , en specifieke problemen in de Nederlandse economie. De Nederlandse economie groeide in de veertien jaren voor de financiële crisis eerst zeven jaren gemiddeld 4 procent en daarna zeven jaar nog eens gemiddeld 2 procent. De groei werd in belangrijke mate gestuwd door een toename in de schulden van huishoudens en bedrijven, terwijl banken voor herfinanciering daarvan steeds afhankelijker werden van het buitenland. De financiële crisis heeft deze zeepbel doorgeprikt; er blijkt een hypotheek te zijn gelegd op toekomstige groei. In de jaren sinds de crisis is de Nederlandse economie niet gegroeid, waarbij de verdeling van de nationale koek veranderde: huishoudens gingen er sterk op achteruit , bedrijven gingen er enigszins op vooruit en de overheidstekorten liepen op. De verwachting is dat de schuldafbouw samen met de vergrijzing de groei de komende jaren zal drukken.

Beleidseconomenconsensus

Wie als (institutionele) econoom op een afstand naar Nederland kijkt, kan niet anders concluderen dat Nederland ingrijpende structurele hervormingen in gang heeft gezet of gaat zetten op het terrein van de woningmarkt, pensioenen, sociale zekerheid en de zorg. Het betreft beleidsvelden waar economen en economische instituten al geruime tijd bepleiten de status quo te doorbreken. Over de manier waarop de hervormingen vormgegeven dienen te worden, lopen de inzichten wel uiteen. De economische wetenschap is lang niet altijd in staat om te bepalen wat het meest doelmatige beleid is. Desondanks is vorig jaar in economentijdschrift ESB geprobeerd de voor de Nederlandse beleidscontext relevante economische inzichten waarover een redelijke mate van consensus lijkt te bestaan, op een rij te zetten (zie box 1).

Dit voorstel voor een Nederlandse Beleidsconsensus (NBC) maakte veel reacties los. Sommige economen bleken wars van elke poging tot consensusvorming, anderen zagen de NBC als het verkiezingsprogramma van de Nieuwe Economenpartij (NEP). De meeste reacties beschouwden het voorstel als een bijdrage aan de discussie: het is belangrijk beter in beeld te brengen waar economen het wel en niet over eens zijn en te concluderen waar meer onderzoek gewenst is - niet alleen op nieuwe niches, maar juist ook herhaalonderzoek op eerder onderzochte terreinen - zodat wetenschap (nog) beter kan bijdragen aan besluitvorming.

Er is een reeks van initiatieven die aansluiten bij deze behoefte. Naast de Fact Club van de stichting de Publieke Zaak en de Canon-artikelen in ESB, is het Nederlandse Economenpanel van Me Judice van start gegaan met 63 leden. Grosso modo heeft het economenpanel ruim twee-derde van thema’s van de NBC besproken – onderwijs en de semi-publieke sector zijn nog nauwelijks aan de orde geweest - en over twee-derde daarvan blijkt een redelijke consensus te bestaan met daarbij meer eensgezindheid over de woningmarkt en minder over het begrotingsbeleid. Er zijn meer economenpanels, zoals die van de Chicago School of Business sinds 2011. Gordon en Dahl (2013) hebben de respons geanalyseerd en constateren een opmerkelijk hoge mate van eensgezindheid. Verschillen van inzicht bestaan vooral als er weinig academische literatuur over een onderwerp voor handen is, waardoor eigen overtuigingen een grotere rol spelen in economische opvattingen. Opvallend is dat er geen systematisch verschil in inzicht bestaat tussen mensen van verschillende universiteiten en behorend tot verschillende stromingen. Ervaring in Washington, ongeacht voor welke politieke partij, leidt tot meer eensgezindheid. In dat opzicht blijkt de Washington Consensus te werken.

Box 1: Voorstel voor Nederlandse Beleidseconomen Consensus (Van Koesveld 2012)

1. Markt en overheid zijn complementair, geen substituten
2. Scherpere taakverdeling tussen markt en overheid en binnen de overheid
3. Onderwijs is een investering, hoe eerder, hoe beter
4. Hogere participatie, soepel werkende arbeidsmarkt en loondifferentiatie
5. Betere beprijzing van milieuschaarste, verkeersdrukte en ruimte
6. Meer doorstroming op de woningmarkt met minder subsidies
7. Meer sturen op kostenbeheersing in de zorg
8. Naar een soberder en actuarieel fair pensioenstelsel
9. Een minder verstorend belastingstelsel
10. Trendmatig begrotingsbeleid zorg voor bestuurlijke rust

Politieke context

Wie als (academische) econoom op een afstand naar beleid kijkt, is vaak van mening dat het beleid te weinig gebaseerd wordt op economische inzichten en hervormingen niet snel genoeg worden ingevoerd. In een recent paper betogen Acemoglue en Robinson (2013) dat economen last hebben van een blinde vlek waardoor “good economics sometimes turn into bad politics”. Economen houden onvoldoende rekening met het effect op de politieke verhoudingen, zowel in het heden als in de toekomst.

Eén van de illustraties die de auteurs geven is dat de potentieel welvaartsverhogende deregulering in de VS als bij-effect had dat de omvang en politieke macht van de financiële sector aanzienlijk toenam, wat weer invloed had op het toekomstige beleid. Een vergelijkbaar effect vond plaats bij de privatisering van staatsbezit in Rusland: een economisch logische keuze had grote politieke gevolgen omdat de machtbalans werd verstoord en het economisch beleid vervolgens werd gedomineerd door de oligarchen. Voor Nederland kan hieraan een interessant argument worden ontleend ten gunste van het sociaal akkoord waarin een aanpassing en geleidelijke invoering van de hervorming van de arbeidsmarkt is opgenomen. Het akkoord kan leiden tot een beter politiek evenwicht tussen de factor kapitaal en arbeid en minder kans op slechte verhoudingen en maatschappelijke onrust.

Dit neemt niet weg – of is juist een bevestiging van de politieke beperkingen waarvan economen ten onrechte abstraheren – dat zich momenteel een aantal coördinatieproblemen voordoet. Ten eerste moet het kabinet afspraken met de oppositie maken om een parlementaire meerderheid te realiseren, meestal per onderwerp. Ten tweede worden met maatschappelijke organisaties afspraken gemaakt over dezelfde onderwerpen, waarbij de gesprekspartners niet alleen elkaar maar vooral ook hun achterban moeten weten te binden. Ten derde is de coördinatie tussen deze parlementaire en maatschappelijke trajecten complex. De effectiviteit van het beleid is het product van kwaliteit en draagvlak, maar soms kan de trade-off tussen kwaliteit en draagvlak zo scherp worden dat dit de doeltreffendheid (en doelmatigheid) van beleid vermindert. Het geheel van deze coördinatieproblemen kan tot gevolg hebben dat de beleidscontinuïteit in gevaar komt, waardoor burgers, bedrijven en beleggers in de wachtstand staan en het economische groeiperspectief wordt ondermijnd.

Nonsensus

De invloed van economen op beleid wordt niet alleen gehinderd door politieke beperkingen, maar ook door wat “pre-economische” opvattingen genoemd kunnen worden (Van Sinderen, 1992). Dit zijn met kracht gebrachte opvattingen die intuïtief aanspreken en politiek resoneren, maar niet gebaseerd zijn op al te veel kennis van economische zaken en theorie en vaak aantoonbaar onwaar zijn (Krugman, 1996). Een bekend voorbeeld is de lump of labour fallacy: de misvatting dat de totale hoeveelheid werk vastligt. De sterke toename van het aantal werkende vrouwen sinds de tweede helft van de jaren negentig dat samen ging met een toename van de totale werkgelegenheid is daarvoor een krachtig tegenargument. In economentijdschrift ESB van deze week wordt selectie van misvattingen, die in het afgelopen jaar in het publieke debat in Nederland opdoken, in kort bestek genuanceerd of ontkracht. Uiteraard worden er ook andere misvattingen opgeworpen. In dat opzicht is de bespreking een oproep om geen genoegen te nemen met meningen, maar op zoek te gaan naar de feiten en onderbouwing. Dat komt uiteindelijk ook ten goede aan het financieel-economisch beleid. Zoals economen soms een blinde vlek hebben voor politiek, zo lijkt het politieke debat soms een blinde vlek voor economie te hebben. ­­­­­­­­­­­­­­­­­­

Referenties

Acemoglue, Daron, en James A. Robinson (2013) Economics versus Politics: Pitfalls of Policy Advice, NBER Working Paper 18921.

Gordon, Roger en Gordon Dahl (2013) Views among Economists: Professional Consensus or Point-Counterpoint?, NBER Working Paper No. 18728.

Koesveld, Ernst van (2012), Naar een Nederlandse Beleidseconomen Consensus, ESB, 97 (4644), 576-579.

Koesveld, Ernst van (2012), “Beleidsonzekerheid vraagt om consensusvorming”, MeJudice.

Krugman, Paul (1996), Borreltafeleconomie, Het Spectrum.

Sinderen, Jarig van (1992), Over pre-economen, beleidseconomen en wetenschappers, Rotterdam: Erasmus Universiteit.