Bepaalt het CPB soms de AOW-leeftijd?

CPB dominant in AOW-debat

De discussie over de AOW-leeftijd herinnert ons er weer eens aan hoe groot de invloed van het CPB in Nederland is bij belangrijke sociaal-economische vraagstukken. Deze uitvinding van Nobelprijswinnaar Jan Tinbergen kan economische discussies keurig samenvatten en voorzien van wat illustratieve computerberekeningen. Op mijn colleges doe ik graag deze pennenvruchten van het CPB uit de doeken. Ik vertel er mijn studenten wel direct bij dat de CPB-resultaten niet al te letterlijk moeten worden genomen. De geschriften van het CPB zijn wat dat betreft te vergelijken met de teksten van de bijbel of de koran. De ellende begint zodra die letterlijk voor waarheid worden aangenomen.

Zo werd onlangs bekend dat het CNV akkoord zou zijn met een verhoging van de AOW-leeftijd naar 67 jaar. Volgens het Financieel Dagblad van 26 augustus j.l. heeft het CNV zich in de Sociaal-Economische Raad door de CPB-directeur, Coen Teulings, laten overtuigen dat een verhoging van de AOW-leeftijd de overheidsfinanciën het beste op termijn op orde brengt. Dit voorjaar heeft het CPB berekend dat de verhoging van de AOW-leeftijd in 2035 4 miljard euro zal opbrengen en dit bedrag heeft inmiddels de staat van heiligheid bereikt. Ieder alternatief voor de verhoging van de AOW-leeftijd moet minstens die 4 miljard opbrengen en het CPB bepaalt kennelijk of met een alternatief die 4 miljard gehaald wordt, of niet. Tot nu toe dus het laatste. Het CPB is daarmee in feite in Nederland het instituut geworden dat bepaalt hoe hoog de AOW-leeftijd zal worden. Inmiddels heeft het CPB al laten weten geen politieke stelling te betrekken. De berekening van het CPB heeft echter wel een politieke lading gekregen, omdat de verhoging van de AOW-leeftijd een positief budgettair effect oplevert. Dat positieve effect is echter tamelijk willekeurig tot stand gekomen.

CPB-berekening AOW 67 jaar

In de tabel hieronder worden in de kolom ‘CPB’ de berekeningen van het CPB samengevat. Die blijken overigens opvallend ‘effect-arm’. Alleen de lagere bruto-uitgaven aan de AOW zorgen per saldo voor de besparing van 4 miljard. De overigens geringe effecten op de arbeidsparticipatie van oudere werknemers (+1 miljard) worden gecompenseerd door negatieve effecten, bijvoorbeeld dat de overheid langer werkloosheidsuitkeringen aan sommige oudere werknemers zal moeten betalen (-1).

Alternatieve berekening

Het is echter niet moeilijk een heel ander getal uit de berekeningen te krijgen dan de heilige 4 miljard euro. Als de pensioneringsbeslissing van de oudere werknemers feitelijk door de werkgever wordt opgelegd, kan het zeer riskant zijn om de AOW-leeftijd te verhogen. In de kennismaatschappij raakt de kennis van de oudere werknemer immers steeds sneller versleten en worden oudere werknemers eerder een verliespost in hun bedrijf. Verhoging van de AOW-leeftijd verslechtert dan de arbeidsmarktpositie van oudere werknemers. Het CPB neemt aan dat een hogere AOW-leeftijd ertoe leidt dat 70.000 personen van 55 jaar of ouder zich extra op de arbeidsmarkt melden. Maar wat nu als door hun zwakkere positie op de arbeidsmarkt zij niet aan het werk komen? Dan is het positieve participatie-effect van 1 miljard euro alweer verdwenen en als deze personen een beroep moeten doen op een uitkering verdubbelt ook nog eens de weglek naar de sociale zekerheid. De helft van de opbrengst van vier miljard euro, zoals die door het CPB werd berekend, is dan inmiddels alweer verdwenen.

Het CPB neemt ook aan dat de pensioenleeftijd voor de aanvullende pensioenen meestijgt met de AOW-leeftijd. Dan kunnen de pensioenpremies dalen en aangezien deze premies aftrekbaar zijn voor de inkomstenbelasting, zal dat tot een hogere belastingopbrengst voor de overheid leiden van 1 miljard euro. Maar wat nu als de vakbonden helemaal niet akkoord gaan met een hogere pensioenleeftijd, zoals het FNV al heeft aangekondigd? Dan zullen de pensioenpremies juist moeten stijgen om het pensioentekort, dat ontstaat door de hogere AOW-leeftijd, aan te vullen, en zal de belastingopbrengst voor de overheid dalen. Ik schat dat dit de overheid minstens 2 miljard euro aan gederfde belastingopbrengst gaat kosten. Het positieve budgettaire effect van de hogere AOW-leeftijd is nu inmiddels tot nul gereduceerd. Gegeven een aantal andere door het CPB ook meegenomen effecten ontstaat dan een negatief budgettair effect van 2 miljard euro, zoals in de kolom “Alternatief” is weergegeven.

Tabel 1: Effecten verhoging of verlaging AOW-leeftijd voor overheidsbudget van 2035

En wat als AOW-leeftijd naar 63 gaat?

Als de effecten van een verlaging symmetrisch zijn ten opzichte van een verhoging van de AOW-leeftijd, zou een verlaging naar 63 jaar positief kunnen uitvallen. Als ouderen met hun AOW-uitkering kunnen blijven doorwerken, en de werkgever niet verplicht is het oude salaris door te blijven betalen, zijn oudere werknemers immers niet langer een verliesgevende werkkracht. Verlaging van de AOW-leeftijd versterkt de positie van ouderen en kan er daarom toe bijdragen dat zij langer blijven werken. Zoals uit de tabel blijkt zal een positief effect op de financiële houdbaarheid van het AOW-stelsel resulteren, naarmate de arbeidsparticipatie door ouderen door deze maatregel meer dan 2 miljard euro opbrengt. In vergelijking met het CPB-scenario legt dit alternatief het af (opbrengst is 0 versus +4 miljard), maar in vergelijking met het naar mijn idee meer waarschijnlijke alternatieve scenario is verlaging van de AOW-leeftijd een beter alternatief (opbrengst is 0 versus –2).

Debat moet weg van de cijfers

Maar dit soort berekeningen, zowel die van mij als van het CPB, over wat er in 2035 zal gebeuren zijn onzinnig. Er zijn geen rekenaars nodig om te bepalen wat er met de AOW moet gebeuren; er moet een fundamentele discussie komen. Zo’n discussie is voor de invoering van de AOW in de jaren vijftig in de SER ook gevoerd. De toenmalige SER beschouwde de AOW primair als een voorziening voor de armste bejaarden. Dat ook anderen die het beter hebben daarvan mee profiteren was volgens de SER noodzakelijk om een brede steun voor de AOW te beveiligen. Een belangrijke vraag is dus, willen we echt de ouderen die het niet zo breed hebben en die minder gezond zijn, en waarvan velen de 65, laat staan de 67 jaar niet halen in de kou laten staan? Minister Donner heeft daar kennelijk geen probleem mee: “Nu hebben we ook veel stratenmakers die hun 65ste niet halen. Dus dat maakt niet het grote verschil met 67 jaar,” zei hij volgens De Volkskrant van 14 september jl. Met andere woorden, de armste bejaarden zijn toch al dood, dus die hebben geen last van een hogere AOW-leeftijd. Willen we, anders dan Donner, de arme ouderen beschermen en vinden we solidariteit belangrijker dan de 4 miljard euro die de rekenaars van het CPB uit hun sommetje hebben gekregen, laat dan de AOW-leeftijd minstens zoals die is. Stellen we meer vertrouwen in de berekening van de laatste kolom dan van de CPB berekening dan is een verlaging van de AOW-leeftijd naar 63 jaar om vele redenen zelfs beter. Zo kunnen misschien de stratenmakers van Donner dan toch nog gebruik maken van de AOW.

* Een uitgebreidere versie zal in de ESB verschijnen onder de titel “Drie economische redenen om de AOW-leeftijd niet te verhogen”

Referentie:

CPB, 2009, Houdbaarheidseffect verhoging AOW-leeftijd, CPB-notitie voor de SER, 19 juni 2009, Den Haag.