Beleidsonzekerheid vraagt om consensusvorming

Instituties en groei

De Miljoenennota 2013 maakt duidelijk dat Nederland voor een dubbele uitdaging staat. Niet alleen zijn we door de dubbele recessie vermoedelijk 8 procent van ons nationaal inkomen permanent kwijt, ook zal de economische groei de komende jaren bescheiden zijn: 1-1½ % per jaar.  Een dergelijke groeiprognose is niet behoedzaam. Het veronderstelt dat de Europese schuldencrisis beheersbaar blijft, opkomende markten hun hoge groeicijfers volhouden en de wereldhandel onbelemmerd blijft groeien. Bovendien: met de sterke interactie tussen de financiële markten en de economie, zal de wereldwijde afbouw van schulden bij met name banken en overheden de groei kunnen drukken. Het is de vraag of groeiprognoses hiermee voldoende rekening houden. 

De afgelopen decennia hebben elk hun grote hervormingen gekend. De sanering van de overheidsfinanciën samen met het Akkoord van Wassenaar begin jaren tachtig, de aanpassing van de WAO begin jaren negentig, de afbouw van prepensioen/VUT begin jaren nul. Ook dit decennium vraagt om hervormingen waarbij de instituties worden aangepast aan het lagere BBP en de lagere groei. En waarbij die aangepaste instituties ook bijdragen aan de structurele ondersteuning van de groei.

De waarde van consistent  beleid

Dit vraagt om een eenduidig, tijdsconsistent (beleids)perspectief voor burgers, bedrijven en beleggers. Daarvan is minder sprake als er veel kabinetswisselingen zijn. Er is steeds meer onderzoek dat aanwijst dat politieke instabiliteit een negatief effect heeft op de economische groei. Uiteraard kent politieke instabiliteit verschillende dimensies en gradaties. Bij politieke veranderingen die gepaard gaan met ingrijpende wijzigingen in het politieke bestel en de eigendomsverhoudingen zijn de effecten op de economische groei het meest negatief. Als kabinetswisselingen feitelijk neerkomen op de vervanging van de ene groep bestuurders door de andere, mogelijk zelfs meer capabele bestuurders, dan kan zelfs sprake zijn van een beperkt  positief effect (Jong-A-Pin, 2009). Voor de Europees meest gangbare situaties tussen deze twee uitersten, concluderen Brunetti (1997) en Aisen en Vega (2010) dat niet zo zeer politieke instabiliteit, maar vooral instabiliteit in beleid een negatief effect heeft op de totale factorproductiviteit èn de opbouw van fysiek en menselijk kapitaal. Aanpassingen in de democratische wet- en regelgeving, denk aan de vaste regeringstermijn in Engeland en de regel in Duitsland dat de oppositie de bondskanselier alleen naar huis mag sturen als een nieuwe kanselier met brede instemming wordt aangenomen, kunnen bijdragen aan politieke continuïteit, maar  continuïteit in beleid lijkt dus belangrijker.

Consistentie betaalt zich uit

Beleidsvolatiliteit pakt niet alleen slecht uit voor bedrijven, burgers en beleggers, het vermindert ook de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de overheid zelf. Allereerst kosten steeds weer nieuwe initiatieven zonder dat deze helder passen in een overeengekomen perspectief alle betrokkenen veel energie en geld.  Wellicht nog belangrijker is dat beleid effectiever kan worden als het consistent wordt volgehouden. Zo hebben beleidsprikkels, bijvoorbeeld om langer door te werken, op de korte termijn een effect, maar de gedragsreacties kunnen op de langere termijn veel groter zijn omdat ook de onderliggende preferenties worden beïnvloed. Het mechanisme is dat wanneer steeds meer mensen het beleid internaliseren, er op een gegeven moment een kritische massa ontstaat, waardoor de norm gaat schuiven en uiteindelijke bijna iedereen naar de nieuwe norm gaat handelen. Er kan dus sprake zijn van "verborgen opbrengsten" van een consistent beleidsperspectief (Van Koesveld, 2007).  Dit is ook een argument om terughoudend te zijn om een paar jaar na een ingrijpende stelselwijziging deze weer terug te draaien, zoals in de zorgsector in het verleden is gebeurd. Bij vergelijking van gezondheidsstelsels wereldwijd, blijkt dat het ene stelsel qua uitkomsten niet beter is dan het andere, maar dat de meest winst kan worden gerealiseerd, doordat de actoren binnen een stelsel hun rol beter pakken (OESO, 2010). Dat argument geldt nog sterker voor het Nederlandse onderwijsstelsel, dat met een combinatie van centrale examinering (het "wat") en de autonomie van scholen (het "hoe") internationaal goed scoort.

Consensus

Dit pleidooi voor een eenduidig en tijdsconsistent beleid betekent niet dat de status quo moet zegevieren. Het betekent wel in wijsheid te bepalen welk beleid goed staat, welk beleid beter kan, en welk beleid een herijking behoeft op een nieuwe koers. Economen zijn bij hun advies niet altijd even behulpzaam vanwege gebrekkige consensusvorming. . Twee exercities kunnen hierbij als inspiratiebron dienen. Eind jaren tachtig schreef John Williamson een artikel over de economische inzichten waarover in Washington, zowel onder de nationale als internationale organisaties, een redelijke mate van consensus leek te bestaan. Het artikel, dat vooral probeerde een feitelijke beschrijving te geven, leverde veel discussie op, soms richting meer consensus, maar soms ook polariserend. Een tweede inspiratiebron is de Copenhagen Consensus die de Deen Björn Lomborg dit jaar voor de derde keer onderneemt voor een aanpak van wereldproblemen. Hij vraagt topeconomen om een selectie te maken van de grootste problemen en vervolgens te komen tot gezamenlijke conclusies en aanbevelingen op basis van kosten-baten analyses. Meer aandacht voor een dergelijke consensusvorming is ook in Nederland gewenst.

* In de ESB van 28 september 2012 geeft de auteur een aanzet voor een Nederlandse Beleidseconomen Consensus  op een tiental terreinen van de reële economie omwille van eenduidig en consistent beleid.

Referenties

Aisen, Ari en Franscisco Veiga (2010) How does political instability affect economic growth?, Working Paper Banco Central de Chile, nummer 568.

Brunetti, Aymo, (1997) Political variables in cross-country growth analysis. Economic Journal of Economic Surveys, blz. 164-190.

Jong-A-Pin, Richard (2009), On the measurement of political instability and its impact on economic growth. European Journal of Political Economy, 25, pp. 15-29.

OESO (2010) Health care systems: Getting more value for money, Paris.

Van Koesveld, Ernst (2007) De verborgen opbrengsten van beleid. ESB, 4515, blz. 471-473.

Williamson, John (1989) Latin American Readjustment: How Much has Happened, Washington: Institute for International Economics.