Beleidsanalyse op gevoel?

Bespiegeling KNAW

Wetenschap op Gevoel is de titel van de jaarrede van KNAW-president Hans Clevers die hij op 27 mei jl. uitsprak. Daarin schetst hij het spanningsveld tussen de menselijke neiging om plausibele argumenten te geloven (‘Na tien keer rood bij roulette, moet het balletje nu wel op zwart vallen’) en de wetenschappelijke traditie om hypotheses te toetsen. Het kost mensen nu eenmaal minder energie uit te gaan van intuïtie dan ongemakkelijke conclusies te accepteren. Het is de taak van de wetenschap om de samenleving af en toe met de neus op de feiten te drukken.

Waarde van wetenschap moeilijk te kwantificeren

In het vervolg van zijn toespraak raakt Clevers aan een ander spanningsveld waar wij bij het Centraal Planbureau (CPB) dagelijks mee te maken hebben: die tussen de behoefte van beleidsmakers en politici aan betrouwbare kennis en het voortschrijdende debat daarover binnen de wetenschap. Binnen dit spanningsveld komen wij af en toe tot conclusies die wetenschappers nog niet durven trekken, maar tegelijkertijd concluderen we soms ook dat we niet alles kunnen weten. Zo ook bij het wetenschapsbeleid. De kennis op dit gebied laat op dit moment - helaas - nog niet toe om gefundeerde uitspraken te doen over hoe uitgaven aan wetenschap zich vertalen in economische groei en andere economische variabelen in Nederland.

Niet voor het eerst refereert Clevers aan gesprekken die hij vorig jaar voerde met fractievoorzitters in de Tweede Kamer. Daarin beweerden politieke partijen dat zij niet bereid zijn extra publiek geld aan wetenschap te spenderen, omdat “het verhogen van budgetten voor wetenschap ons programma [bij het CPB] strafpunten oplevert”. Daarmee bedoelt Clevers dat het CPB ervan uitgaat dat meer geld naar wetenschap binnen één kabinetsperiode direct leidt tot een verhoging van het begrotingstekort.

En dat klopt. Binnen een kabinetsperiode leiden investeringen in wetenschap inderdaad tot een verhoging van de overheidsuitgaven. Niets mis mee, want de kost gaat voor de baat. Als meer geld voor wetenschap leidt tot meer kennis, waarvan de Nederlandse economie profiteert, duurt dat langer dan vier jaar. Onderzoek opzetten en kennis toepassen kost tijd en extra investeringen gaan gepaard met aanpassingskosten.

Kijken we naar de lange termijn dan zijn economen er wel over uit dat de kennisbasis in een land belangrijk is voor inkomen en welvaart. Toch kiest het CPB er voor om geen lange termijn opbrengsten te rapporteren van publieke investeringen in wetenschap, anders dan wij bij onderwijs wel doen.

Het is namelijk onduidelijk hoe groot het positieve rendement van die investeringen precies is. Dat hangt nauw samen met de aard van wetenschappelijke kennisproductie. Kennis is een publiek goed dat door iedereen en overal gebruikt kan worden. Het is niet vooraf vast te stellen waar de baten terecht komen en wanneer dat zal zijn. Een vinding van onderzoekers verbonden aan de universiteit van Harvard kan de behandeling van Nederlandse kankerpatiënten verbeteren. De ontdekking van het Majorana deeltje in Delft kan op termijn buiten Nederland de grootste economische effecten generen. Daarom is het niet eenvoudig om (vooraf) het kwantitatieve effect van kennisopbouw op economische groei en overheidsfinanciën te bepalen.

Keuzes zijn aan de politiek

Dat het CPB van wetenschap geen effecten op economische groei berekent is geen uitzondering; dat geldt net zo goed voor investeringen in infrastructuur, zorg, defensie, cultuur en sociale zekerheid. Dit betekent echter niet dat het CPB geen waarde toekent aan investeringen die pas op lange termijn renderen.

Vanuit een economische invalshoek zijn investeringen van de overheid onderdeel van alle bestedingen in Nederland. Het bedrag dat ergens aan besteed wordt is een afspiegeling van de waarde die daar door de samenleving als geheel aan wordt toegekend. Als bedrijven toekomstige opbrengsten verwachten van investeringen in kapitaal of onderzoek, geven ze daar meer aan uit. Als de samenleving via het democratische proces besluit minder te consumeren en meer uit te geven aan infrastructuur dan verhogen politici de belastingen. En dat geldt ook voor uitgaven aan onderwijs, innovatie en wetenschap. Als politici vinden dat de toekomstige opbrengsten van investeringen in onderwijs belangrijker zijn dan meer geld voor de aanleg van wegen, dan worden die uitgaven ook aangepast.

Het is niet het doel van het CPB om de maatschappelijke afweging tussen beleidsthema’s te beïnvloeden. De facto betekent dit dat wij met een identiek rendement rekenen voor verschillende soorten overheidsinvesteringen. De investeringsbeslissing, die bij politici rust, zou kunnen worden verstoord als we aan wetenschap een hoger rendement dan aan defensie toekennen. Dit terwijl de wetenschappelijke bewijzen voor verschillende rendementen zwak zijn. Want hoe zeker weten wij dat het lange termijn maatschappelijk rendement op een investering in infrastructuur X keer hoger ligt dan een investering in cultuur? Hier maken politici keuzen op basis van de maatschappelijke voorkeuren, en is de meerwaarde van economische modellen klein.

Over concrete maatregelen valt meer te zeggen

Als het gaat om concrete maatregelen kunnen we vaak wel de toekomstige opbrengsten van investeringen expliciet maken. Binnen het deelterrein infrastructuur rendeert een euro belastinggeld beter op het ene dan op het andere project. Door dit duidelijk te maken proberen wij politici te ondersteunen in hun afweging. Een voorbeeld daarvan is de maatschappelijke kosten-batenanalyse van de verbetering van de Afsluitdijk. Maar ook van verschillende onderwijsmaatregelen rekenen we de economische effecten tot 2070 door (zie Keuzes in Kaart, in het bijzonder Figuur 2.4 op p. 50). Hierbij gaat het dus over de keuze van de meest effectieve beleidsmaatregelen, gegeven de beschikbare middelen.

Op het gebied van wetenschap is minder bekend over de effectiviteit van afzonderlijke maatregelen. Een extra euro voor het Nederlandse wetenschapssysteem betekent niet automatisch dat er extra wetenschappelijke kennis wordt gegenereerd. De bestaande economische literatuur vertelt ons weinig over hoe doeltreffend concrete beleidsmaatregelen zijn. Daarom zijn de lange termijn effecten van concrete maatregelen moeilijk te duiden in termen van economische grootheden.

Kennis over wetenschapsbeleid is in ontwikkeling

Op dit moment is het goed te verdedigen dat het CPB geen kwantitatieve uitspraken doet over de effectiviteit van investeringen in wetenschap. Dat wil niet zeggen dat dit vanuit beleidsoogpunt bevredigend is. Politici maken keuzes over de toekomst van Nederland, dus ook over wetenschap. Zij kunnen niet wachten tot er consensus is bereikt.

Vandaar dat het CPB, in samenwerking met het Ministerie van OCW, is gestart met onderzoek naar de lange termijn effecten van wetenschapsbeleid. Wij volgen de wetenschappelijke literatuur. Daarbij kunnen ervaringen met beleidsmaatregelen in het buitenland bijzonder nuttig zijn. Verder bouwen wij zelf aan de kennisbasis over de effectiviteit van beleidsmaatregelen. Voorbeelden daarvan zijn evaluaties van NWO-beurzen en STW-subsidies. Ten slotte vertalen we deze inzichten naar het instrumentarium waarmee wij beleidsvoorstellen beoordelen. We zijn dus op weg, maar waar onze reis eindigt is onbekend.

Op het eerste punt, het volgen van de literatuur, werken we sinds kort samen met de KNAW-commissie ‘Waarde van Wetenschap’. Deze commissie buigt zich over ‘wetenschappelijke rekenmodellen waarmee wel waarde kan worden toegekend aan investeringen in wetenschap’. Uiteraard zullen wij de uitkomsten van deze commissie omarmen wanneer deze tot een wetenschappelijk verantwoorde beoordeling van beleidsmaatregelen leiden.

_{* Dit is een langere versie van het artikel dat eerder verscheen in NRC Handelsblad van 3 juni 2013.}