Bankwezen heeft te lang het verkeerde rolmodel gevolgd

Welke weg slaan banken in?

De inrichting van het Nederlandse bankenlandschap staat momenteel ter discussie. Zo organiseerde ING onlangs met het Sustainable Finance Lab - ook onder voorzitterschap van Herman Wijffels – een bijeenkomst over de vraag of grootbanken nog toekomst hebben. (Groot)banken hebben sterk te maken met toenemende kapitaaleisen en meer regelgeving op nationaal en internationaal niveau. Onderwijl zijn klanten ontevreden. Dit gaat zover dat er momenteel verschillende nieuwe initiatieven zijn waarin ondernemers kredietunies oprichten. Door gezamenlijk voor elkaar garant te staan, maken zij het voor de ene ondernemer mogelijk geld aan de andere ondernemer te lenen. De commissie Wijffels, officieel de ‘Commissie Structuur Banken’, heeft tot taak deze structurele problemen bij Nederlandse banken te benoemen en met oplossingen te komen. Er zijn drie bedrijfsmodellen voor bankieren, te weten de private bank, de publiek-private bank en de ‘community’ bank. In 1990 was ABN Amro de private bank waarin de nationale concurrenten een controlerend belang hadden, ING de publiek-private bank en Rabobank de ‘community bank’.

Private bank

De private bank is het rolmodel geweest sinds 1990. Verondersteld werd dat de kapitaalmarkten zodanig volwassen waren dat ze zichzelf corrigeerden binnen een kader dat de toezichthouders bewaakten. Overheidsbemoeienis zou leiden tot inefficiënties. De markt kan uiteindelijk het beste bepalen waar geld heen moet. Overheden zouden zich teveel laten leiden door maatschappelijke belangen, daardoor kapitaal onjuist waarderen en zodoende economische vooruitgang blokkeren.

Het rolmodel van de private bank is gestoeld op neoklassiek economisch denken en daaraan gerelateerd de principal-agent theorie. In deze theoretische opvattingen is de overheid alleen voorwaarden scheppend is, maar zelf niet actief is in het economische domein als bijvoorbeeld aandeelhouder. Het economische verkeer is voorbehouden aan bedrijven en alleen in extreme gevallen hebben andere organisatievormen, bijvoorbeeld de coöperatie, een rol. Binnen dit denken is het belangrijk dat een onderneming gestuurd wordt door een heldere financiële doelstelling en niet meerdere belangen in zijn beleid moet betrekken. Zodra een onderneming meerdere doelstellingen en meerdere belangen gaat nastreven, wordt het agency probleem vergroot. De directie van een bedrijf kan wanneer het tekort schiet in de belangenbehartiging van de een, zich altijd verschuilen achter de belangen van de andere partij.

In het denken over private banken is ABN AMRO het rolmodel geweest. Hierbij werd vergeten dat de bank wel private aandeelhouders had, maar tot 2002 beschermd werd door de Nederlandse concurrenten die grootaandeelhouder waren. Ook had de bank tot 2003 een beschermingsconstructie. Feitelijk heeft ABN AMRO maar vier jaar op een vrije kapitaalmarkt geopereerd, aan het ideaalmodel voldaan.

Hybride banken

Niet de private bank maar het publiek-private model van bankieren zijn decennia dominant geweest in de vorige eeuw. Pas na 1990, met het verdwijnen van de structuurwet voor banken, is dit afgebroken. Het idee achter het publiek-private model is dat de financiële markt zo belangrijk is dat de overheid banken moet controleren op een directe manier, bijvoorbeeld door een deel van de aandelen te bezitten. In 1990 was de ING Groep een publiek-private onderneming. ING is ontstaan uit NMB, gedeeltelijk in handen van de staat, de Postbank, geheel in handen van de staat, en Nationale Nederlanden. NMB en Postbank werden gedomineerd door de staat via de maatschappelijke functies die zij vervulden, bijvoorbeeld het ondersteunen van investeringen in het MKB of het beschikbaar stellen van spaar- en betaalrekeningen aan alle Nederlanders.

Community bank

De derde bankvorm – de ‘community bank’, ontstaat doordat een groep belanghebbenden een bank gaat oprichten omdat bestaande banken hun niet willen of kunnen helpen. De coöperatieve Rabobanken zijn hiervan het beste voorbeeld. Coöperatieve banken zijn ontstaan aan het einde van de negentiende eeuw omdat notabelen in dorpen zagen dat lokale boeren en MKB-ers niet goed aan geld voor investeringen konden komen. Het succes van deze lokale initiatieven leidde er al snel toe dat in bijna elk dorp een coöperatie ontstond. Een van de laatst opgerichte community banken is Triodos Bank, gestart in 1980 en overigens geen coöperatie. De groep die Triodos oprichtte zag dat bepaalde ondernemers moeilijk geld konden krijgen, bijvoorbeeld biologische boeren. Het bedrijfsmodel van Triodos bestaat er uit dat nieuwe maatschappelijk investeringen door ondernemers worden ondersteund door spaarders die dezelfde idealen hebben. Ook de spaarbanken, voorlopers van SNS Reaal en Fortis, zijn uit deze gedachte ontstaan.

Waterscheiding 1990

Voor 1990 liepen in Nederland deze bankvormen in elkaar over. Nederlandse banken waren in een netwerk aan elkaar, aan de overheid en aan belangengroeperingen verbonden. Ze waren klant, toezichthouder en aandeelhouder bij elkaar. Met het verdwijnen van de structuurwetgeving in 1990 werd de private bank het expliciete rolmodel. Dit leidde er bijvoorbeeld toe dat in 1994 de overheid haar laatste aandelen in ING verkocht en afstand deed van haar gouden aandeel. Een soortgelijke constructie is overigens bij de overheidssteun in 2007 weer ingevoerd.

Tot 1990 was winstmaximering dan ook niet de enige doelstelling van banken. Een bankbestuurder formuleerde het ooit zo: ‘Toen wij de jaarcijfers presenteerden en commissarissen zich afvroegen waarom sommige aandeelhouders meer dividend wilden, werknemers meer loon wilden en spaarders meer rente wilden, heb ik gezegd dat het zo goed was. Wanneer een van deze groepen tevreden was geweest hadden de anderen echt wat te klagen gehad, hadden de andere belanghebbenden moeten betalen voor het voordeel van de andere groep.’ (De Graaf, 2005, p. 117, geparafraseerd)

Het ‘meer bazen’-probleem

Uit bovenstaande blijkt een belangrijk principe, namelijk dat een bank nooit op één doelstelling kan worden gestuurd, maar dat het een samenspel is tussen belanghebbenden. Hier schiet het princal-agent denken tekort omdat het expliciet uitgaat dat alles georganiseerd kan worden met contracten en dat een contract compleet is: iedere eventualiteit staat uitgeschreven in het contract. Het samenspel tussen belanghebbenden is echter dusdanig complex dat contracten – en daarmee regelgeving – altijd tekort schieten. De regelgever kan niet vooraf op alle mogelijke situaties participeren.

Ook blijkt dat aandeelhouderswaarde niet kan worden ingeruild voor klantwaarde bij banken. Het gaat altijd om een samenspel tussen belangen. Een bank kan niet alleen voor klanten bestaan, omdat daarmee de winst en op den duur de solvabiliteit van de bank in gevaar komt. Ook kan de bank niet alleen voor aandeelhouders bestaan, omdat daarmee de klanten problemen krijgen waar de bank uiteindelijk ook last van krijgt. Het idee dat banken in onze huidige maatschappij als reguliere ondernemingen kunnen worden geleid is niet alleen historisch onjuist, het doet ook tekort aan de complexiteit van de hedendaagse economie. Waar lang is gedacht dat juist door moderne vormen van toezicht de marktwerking alle ruimte kon krijgen, is de financiële wereld er hard aan herinnerd dat bankieren niet gereduceerd kan worden tot een eenvoudig principal-agent probleem. Op de financiële markten zijn vele ‘principals’ en ‘agents’ en de agent die geprikkeld wordt om een doel en principaal te dienen gaat ten koste van de doelen van andere principalen En om de belangen van iedereen te verenigen is men meer aangewezen op vertrouwen in transacties dan sterke financiële prikkels.

Hybride structuren noodzakelijk

De enge contractuele benadering van het bankwezen schiet tekort, omdat alleen wordt gedacht in termen van complete en onrealistische contracten. De nieuwe structuurregelgeving moet zorgen voor hybride structuren waarin verschillende belanghebbenden elkaar steeds weer tegenkomen en gezamenlijke problemen kunnen bespreken. Overleg en samenwerkingsverbanden moeten worden gestimuleerd door de regelgever. Dergelijke structuren bestonden in het verleden. Voor 1990 was dit een doelstelling van de toezichthouder in de structuurwetgeving. Na afschaffing van deze wetgeving in 1990 zijn dergelijke mechanismen – die onder andere er voor zorgden dat banken als ABN AMRO beschermingsconstructies hadden – verdwenen. Ter verduidelijking, ook een (hedendaagse) beschermingsconstructies heeft tot doel overleg te creëren tussen een bedrijf en aandeelhouders doordat aandeelhouders niet ‘even’ hun zin kunnen doordrijven maar bij een conflict moeten overleggen met het management, al dan niet met tussenkomst van de ondernemingskamer. Ook adviesraden en ondernemingsraden zijn in dit verband van belang.

Een nieuwe vorm van structuurwetgeving maakt het mogelijk het belang van individuele bankiers te koppelen aan verschillende deelbelangen. De risico’s van bankieren worden hanteerbaar als alle partijen weten hoe hun belangen worden gediend. Alleen regelgeving kan dit niet ondervangen. Regelgeving over de structuur waarin banken en hun belanghebbenden elkaar ontmoeten maakt het mogelijk om moeilijk te meten zaken als betrokkenheid, commitment en voorbeeldgedrag te stimuleren. Zeker wanneer belangen zich uitstrekken in de toekomst, bijvoorbeeld bedrijfsinvesteringen, is een subtiel samenspel tussen partijen cruciaal.

Doordat momenteel te eenzijdig wordt gekeken naar regels op individueel gedragsniveau en nog te beperkt is gekeken naar de structuur van de sector, wordt het functioneren van de financiële sector steeds moeilijker. De complexiteit van regels voor individuele banken leidt er toe dat er weinig nieuwe toetreders komen terwijl bestaande banken vooral intern bezig zijn om aan de regelgeving te voldoen. Er is zelfs sprake van kaalslag in het productenaanbod omdat verschillende buitenlandse banken zijn gestopt in Nederland.

Uit de recente geschiedenis - van voor 1990 - blijkt dat het belangrijk is dat een aantal regels op centraal niveau de overleg- en controlestructuur van het financiële systeem vastleggen. Dit is vaak effectiever dan een woud aan individuele gedragsregels zoals die nu door de AFM worden gecontroleerd. Door exclusief gedragstoezicht komt het nemen van individueel initiatief en verantwoordelijkheid in het gedrang en gaan subtiele afstemmingsmechanismen verloren.

Terecht heeft de commissie Wijffels daarom de opdracht gekregen om juist naar de ‘structuur’ van de regelgeving in de financiële sector te kijken. Hierin moet zij - samen met banken, politici, toezichthouders en andere belanghebbenden - zoeken naar samenwerkingsstructuren waarin ondernemerschap een kans krijgt. Hiervoor zijn regels nodig die de structurele relaties tussen banken en belanghebbenden organiseren. Gedragstoezicht, waar de afgelopen twintig jaar de nadruk op lag, is niet voldoende. Het nieuwe bankieren vraagt om structuren en om regelgeving op hoofdlijnen.

Referenties

Graaf, F.J. de, 2005, De bestuursstructuur en de maatschappelijke verantwoordelijkheid van ondernemingen. De invloed van stakeholders en de deregulering van de Nederlandse financiële sector, Eburon, Delft.