Armen geholpen met lastenverlichting én lager minimumloon

Minimumloon populair

Internationaal staat het minimumloon meer dan ooit in de belangstelling. President Obama noemde de groeiende inkomensongelijkheid onlangs dé cruciale uitdaging van onze tijd. Om die reden wil hij het Amerikaanse minimumloon verhogen van $7.25 tot $10.10 per gewerkt uur. Obama krijgt daarbij steun van een groot aantal prominente economen, waaronder zeven Nobelprijswinnaars. 

Duitsland had tot nog toe geen minimumloon, maar de nieuwe Duitse regering zal vanaf 2015 een landelijk minimumloon van €8,50 per uur invoeren. En in het Verenigd Koninkrijk gaan zelfs binnen de Conservatieve Partij stemmen op voor een hoger minimumloon. 

In Nederland bedraagt het minimumloon €9,02 per uur op basis van een 38-urige werkweek. Tweemaal per jaar wordt dit geruisloos aangepast aan het gemiddelde CAO-loon. In tegenstelling tot eerdergenoemde landen vindt hierover in Nederland nagenoeg geen discussie plaats. Dat is in onze ogen onterecht.

Doelmatigheidsvraag

De economische discussie over de wenselijkheid van het minimumloon gaat in essentie om een doelmatigheidsvraag: als de overheid inkomen wil herverdelen naar de laagstbetaalden, hoe doet ze dat tegen zo laag mogelijke maatschappelijke kosten? Dit staat los van de rechtvaardigheidsvraag: hoe hoog zou het netto inkomen van laagbetaalden eigenlijk moeten zijn? Over die laatste vraag gaan economen niet. Die moet worden beantwoord door politici.

In Gerritsen en Jacobs (2014a) geven we een antwoord op de doelmatigheidsvraag. Hiervoor ontwikkelen we een theoretisch model met volledige mededinging op de arbeidsmarkt, waarbij bedrijven hoog- en laaggeschoold arbeid in dienst nemen.[1] Werknemers verschillen in hun scholingstalent en beslissen zelf of ze hoog- of laaggeschoold worden. Daarnaast kiezen werknemers optimaal hun arbeidsaanbod. Hierin is ons model vergelijkbaar met eerdere studies over het minimumloon, met name met die van Lee en Saez (2012).[2]

In ons onderzoek vergelijken we twee verschillende vormen van herverdeling naar laaggeschoolden: via lastenverlichting en via een hoger minimumloon. Hét verschil is dat het minimumloon de loonkosten van laaggeschoolden verhoogt. Dit leidt tot hogere werkloosheid onder uitgerekend die werknemers die het minimumloon had moeten helpen. Hogere werkloosheid levert een maatschappelijk welvaartsverlies op, omdat werklozen geen belasting meer betalen en een werkloosheidsuitkering ontvangen. Daarnaast zijn er immateriële welvaartsverliezen verbonden aan onvrijwillige werkloosheid. Sommige laagbetaalden zullen echter meer investeren in hun opleiding om zo te ontsnappen aan de toegenomen kans op werkloosheid. Dit levert een maatschappelijke welvaartswinst op aangezien beter opgeleiden meer belasting betalen. Kortom, tegenover de welvaartsverliezen van hogere werkloosheid staan welvaartswinsten van meer scholing.

Lastenverlichting doelmatiger dan hoger minimumloon

Onze analyse impliceert dat een hoger minimumloon alleen beter is dan een belastingverlaging voor laagbetaalden als de maatschappelijke kosten van hogere werkloosheid kleiner zijn dan de maatschappelijke baten van meer scholing. In Gerritsen en Jacobs (2014a) onderzoeken we of dit aannemelijker is voor 19 OESO-landen, exclusief Nederland. In Gerritsen en Jacobs (2014b) doen we hetzelfde, ditmaal specifiek voor Nederland. Hiertoe brengen we voor ieder land drie cruciale statistieken in kaart: de belastingopbrengsten van meer scholing, de belastingverliezen van hogere werkloosheid onder laaggeschoolden, en het verwachte effect van laaggeschoolde werkloosheid op scholing.

Onze bevinding is dat, bij de huidige vormgeving van het belasting-, uitkerings- en onderwijsstelsel, de kosten van werkloosheid veel groter zijn dan de baten die we van scholing kunnen verwachten. Het aantal mensen dat zich beter zal gaan scholen door een hoger minimumloon is te klein ten opzichte van het aantal mensen dat werkloos wordt. Lastenverlichting voor laagbetaalden is daarom doelmatiger dan een hoger minimumloon.

Waarom toch populair?

Als het economisch onverstandig is om het inkomen van de werkende armen te verhogen met het minimumloon, waarom is het minimumloon wereldwijd dan toch zo populair? Voorstanders van een hoger minimumloon beroepen zich vaak op één van de drie volgende misvattingen: ze negeren het feit dat de overheid ook kan herverdelen met belastingen, ze menen dat een minimumloon en lastenverlichting complementair zijn, of ze menen dat een hoger minimumloon, in tegenstelling tot lastenverlichting, niet met verstorende belastingen betaald hoeft te worden. Hieronder leggen we uit waarom geen van deze drie redenen hout snijdt.

Valse beleidskeuze

De minimumloondiscussie gaat vaak alleen over de vraag of het minimumloon moet worden verhoogd of niet – voor gegeven belastingen. De relevante vraag is in dat geval of de inkomensstijging voor de werkende minima voldoende is om de kosten van werkloosheid te compenseren (zie Gerritsen en Jacobs, 2013; Lee en Saez, 2012). Het antwoord is controversieel omdat economen verdeeld zijn over de grootte van de werkloosheidseffecten van het minimumloon. Vergelijk Schmitt (2013) met Neumark en Wascher (2008). Maar ook omdat de inkomenseffecten door politici en niet door economen moeten worden gewogen.

Deze discussie berust volgens ons echter op een valse beleidskeuze: het minimumloon verhogen of helemaal niets doen. In plaats hiervan kan de overheid ook de belastingdruk voor laagbetaalden verlagen. En dat is volgens onze analyse economisch minder schadelijk dan een hoger minimumloon – ongeacht hoe groot de werkloosheidseffecten van het minimumloon precies zijn.

Minimumloon en lastenverlichting complementair?

Een ander veelgehoord argument voor een hoger minimumloon is dat het complementair zou zijn aan lastenverlichting voor de armsten (Krugman, 2013; Dube, 2013). Herverdeling via de belastingen zou slechts in beperkte mate effectief zijn, omdat belastingverlaging voor arme werknemers deels wordt afgewenteld op het bedrijfsleven (Rothstein, 2010). Lagere belastingen leiden tot een groter arbeidsaanbod, wat bedrijven in staat stelt lonen te verlagen. Dit zou niet het geval zijn bij een verhoging van het minimumloon, omdat bedrijven per definitie hun lonen niet verder kunnen verlagen. Op het eerste gezicht lijkt dit een plausibel argument. Bij nadere beschouwing blijkt het echter een non sequitur.

Stel dat de overheid de arbeidskorting voor de laagstbetaalden verhoogt, voor een gegeven minimumloon. De hogere arbeidskorting voor werknemers die het minimumloon verdienen kan onmogelijk worden afgewenteld op het bedrijfsleven, omdat hun lonen niet verder verlaagd kunnen worden. Minimumloonverdieners die hun baan behouden zijn daarom evengoed geholpen met lastenverlichting als met een hoger minimumloon – geen van beide kan worden afgewenteld op het bedrijfsleven. Als de hogere arbeidskorting ook ten goede komt aan arme werknemers die meer dan het minimumloon verdienen, zal die uiteraard deels worden afgewenteld op het bedrijfsleven. Maar dit zijn werkende armen die niet geholpen zouden zijn bij een hoger minimumloon. Het idee dat een hoger minimumloon complementair is met lastenverlichting vanwege afwenteling klopt simpelweg niet.

Impliciete belastingverhoging

Een andere reden voor de populariteit van het minimumloon kan zijn dat de politiek het makkelijker vindt om het minimumloon te verhogen dan om belastingen te verhogen teneinde lastenverlichting voor werkende minima te betalen. Maar kiezers, politici en beleidsmakers hebben mogelijk niet goed door dat een hoger minimumloon ook een belastingverhoging is, een impliciete belastingverhoging. Bedrijven kunnen hogere loonkosten van werkende minima namelijk alleen betalen door de salarissen van andere werknemers te verlagen, de consumentenprijzen te verhogen of de aandeelhouders minder winst uit te keren. Bedrijven zullen bovendien minder minimumloonverdieners aannemen of hun contracten niet verlengen. 

Door hogere expliciete belastingen op de lonen van werknemers die meer dan het minimumloon verdienen, op consumptie, of op de winsten van bedrijven, kan exact dezelfde stijging van het inkomen van werkende minima worden gerealiseerd, bij exact dezelfde inkomenseffecten op andere groepen, maar zonder dat laagbetaalden worden ontslagen. Expliciete belastingen zijn daarom economisch doelmatiger dan de impliciete belastingen van het minimumloon. Ook al heeft misschien niet iedereen dat in de gaten.

Conclusie

Onze conclusie is dat een hoger minimumloon niet de beste manier is om de netto inkomens van werkende minima te verhogen. De overheid kan dit op een doelmatiger manier bereiken door de belastingen voor laagbetaalden te verlagen, bijvoorbeeld met een hogere arbeidskorting voor laagbetaalden.

Het huidige systeem van inkomensherverdeling is dus ondoelmatig. De overheid zou er verstandig aan doen om de werkende minima meer lastenverlichting te geven, en tegelijkertijd het minimumloon te verlagen. Een dergelijke hervorming houdt de netto-inkomens van de laagstbetaalden op peil, maar maakt het aantrekkelijker voor bedrijven om hen aan te nemen. De hogere werkgelegenheid die zo ontstaat verhoogt niet alleen de welvaart onder de Nederlandse minima, maar zorgt ook nog eens voor meer belastingopbrengsten voor de overheid. Beide effecten leiden tot een hogere maatschappelijke welvaart.

_{* Een verkorte versie van dit artikel is eerder verschenen in NRC Handelsblad van 21 februari 2014 met als titel ‘Dat minimumloon kan best wat lager.’}

Voetnoten: