Keuzevrijheid pensioenen is risicovol

Keuzevrijheid

Voordat we de gevaren van keuzevrijheid bespreken is het goed om eerst de mogelijke voordelen van keuzevrijheid voor de geest te halen. Keuzevrijheid heeft in potentie twee heel verschillende voordelen. Het eerste voordeel is de mogelijkheid tot individueel maatwerk. Deelnemers kennen hun eigen voorkeuren en omstandigheden het beste en kunnen dus het beste zelf kiezen. Het tweede mogelijke voordeel is dat marktwerking en concurrentie pensioenfondsen tot verlaging van kosten en/of verhoging van beleggingsrendement zouden kunnen dwingen. Voor verwezenlijking van het eerste voordeel - maatwerk - is noodzakelijk dat deelnemers kunnen kiezen tussen verschillende regelingen. Voor het tweede voordeel is dat niet noodzakelijk, maar wel dat deelnemers kunnen kiezen tussen verschillende pensioenfondsen.

Mogelijke vormen van keuzevrijheid

Beide argumenten vóór keuzemogelijkheden hebben wij bekeken door analyse (vergelijkende casestudies in binnen- en buitenland, literatuurstudie) van vier scenario’s om keuzevrijheid in pensioenvoorzieningen vorm te geven. Elk van de vier scenario’s neemt de bestaande praktijk als uitgangspunt en introduceert daarin één keuzemogelijkheid. In het eerste scenario kunnen deelnemers het eigen fonds kiezen. In het tweede scenario kunnen werkgevers het eigen fonds kiezen: alle werknemers van de werkgever zijn dan bij dit fonds aangesloten. In het derde scenario krijgen deelnemers individueel (meer) keuzemogelijkheden binnen het eigen fonds. In het vierde en laatste scenario krijgen deelnemers collectief meer zeggenschap binnen het eigen fonds. De vier scenario’s representeren niet alle denkbare mogelijkheden om keuzevrijheid te introduceren, maar bevatten –al dan niet in combinatie- wel de vaakst voorkomende en meest voorgestelde vormen.

Criteria

De vier scenario’s zijn mede beoordeeld op basis van de ervaring met voorbeelden van keuzevrijheid in binnen- en buitenland, in het bijzonder hoe keuzevrijheid werd vormgegeven en uitpakte in Zweden, Australië, het Verenigd Koninkrijk en Finland. In Nederland is onder meer gekeken naar de ervaringen met beroepspensioenfondsen en met keuzemogelijkheden in de zorgverzekering (Van der Zwan, 2013). Verder zijn op basis van een literatuurstudie de theoretisch plausibele en mogelijke economische effecten van de vier scenario’s geanalyseerd. Hoofdvraag was in hoeverre de genoemde voordelen - maatwerk en de gunstiger kosten-batenverhouding - kunnen worden verwezenlijkt en welke neveneffecten zijn te verwachten. Hiervoor hanteerden wij een aantal randvoorwaarden die vaak wenselijk geacht worden, te weten: juridische uitvoerbaarheid; solidariteit/risicodeling; en financiële stabiliteit. Welke conclusies vallen er op basis van die vier scenario’s te trekken?

Individu kiest pensioenfonds

Allereerst is het onwaarschijnlijk dat scenario 1 (individuele deelnemer kiest pensioenfonds) zal leiden tot een goed functionerende markt en daarmee tot verlaging van prijzen. Het percentage deelnemers dat niet actief kiest, zal waarschijnlijk hoog zijn, zoals nu in Zweden en Australië het geval is. Zo bedroeg het percentage nieuwe deelnemers dat in Zweden actief koos in het eerste jaar volgend op de invoering van keuzevrijheid weliswaar 68%. Drie jaar later was dit nog 8,5%; en sinds 2007 schommelt dit percentage nog maar rond de 1,5% (SPA, 2012). In Australië maken slechts één op de tien deelnemers gebruik van de mogelijkheid om actief te kiezen; het merendeel blijft bij gewoon bij de standaardoptie aangeboden door hun werkgever (Gallery, Gallery en Brown, 2004).

Daardoor zullen aanbieders waarschijnlijk de prijzen verhogen (Burdett en Judd, 1983), tenzij een regelgevend kader dit tegengaat of er een publieke standaardkeuze is, zoals in Zweden. Ook actief zoekende consumenten worden hierdoor benadeeld. Verder is het denkbaar dat er een oligopoliemarkt ontstaat met enkele grote partijen, zoals in de zorg en bij banken, die niet scherp met elkaar zullen concurreren (NZa 2014). Het is wel denkbaar dat beleggingsrendementen door marktwerking op fondsniveau zullen stijgen, maar deze zullen waarschijnlijk niet (geheel) doorgegeven worden aan de deelnemers. Bovendien zal dit waarschijnlijk samengaan met risicovollere beleggingen. Als de keuzevrijheid een eigen dynamiek krijgt, ondermijnt ze op termijn mogelijk de solidariteit van toegezegde uitkeringsregelingen (z.g. defined benefit).

Werkgever kiest pensioenfonds

Scenario 2 lijkt op scenario 1, met dien verstande dat de werkgever en niet de werknemer het fonds kiest. Een deugdelijke marktwerking is hier waarschijnlijker, daar vooral de grotere bedrijven over het algemeen vaker en beter geïnformeerd zullen kiezen dan werknemers. Een fors aantal werkgevers heeft momenteel al keuzevrijheid doordat zij niet onder een verplicht gesteld bedrijfstakpensioenfonds vallen en dat functioneert redelijk tot goed. In scenario 2 blijft toch ook het risico aanwezig dat er een geconcentreerde markt met weinig aanbieders en weinig concurrentie zal ontstaan.

Keuzevrijheid binnen de regeling

Scenario 3 met meer keuzemogelijkheid binnen de bestaande regeling, is de minst ingrijpende manier om keuzevrijheid uit te breiden. De meeste pensioenregelingen bieden al keuzemogelijkheden in de uitkeringsfase (pensioenleeftijd, deeltijdpensioen, hoog-laag pensioen, uitruil nabestaande- en ouderdomspensioen). Deze mogelijkheden zouden kunnen worden uitgebreid naar meer fondsen. Ook kunnen de mogelijkheden aangevuld worden met individuele keuze van de inleghoogte – bijvoorbeeld met een fiscaal maximum en een minimum om lage pensioenen te voorkomen - en van een maatschappelijk beleggingsbeleid. [1] Waarschijnlijk zal echter –net als in scenario 1- slechts een minderheid daadwerkelijk kiezen. Dit is niet bezwaarlijk als er een goede standaardkeuze (z.g. default) is. In het onderzoek is uitgegaan van de huidige regeling als default. Andere defaults leiden evenwel tot andere keuzes en andere uitkomsten. Wie de default bepaalt, bepaalt daarmee in dit scenario ook in belangrijke mate de uitkomst.

Inspraak deelnemers

In scenario 4 krijgt een vertegenwoordiging van de deelnemers instemmingsbevoegdheid bij afspraken van sociale partners over de pensioenregeling. Daarnaast dient het pensioenfondsbestuur goedkeuring te vragen voor belangrijke uitvoeringsbeslissingen. Wij hebben daarbij als uitgangspunt genomen dat het vertegenwoordigende orgaan een gekwalificeerde meerderheid moet hebben om besluiten terug te kunnen draaien. Het vertegenwoordigend orgaan kan daarmee in beginsel geen beslissingen ongedaan maken waarover niet een bepaalde mate van overeenstemming bestaat onder deelnemers, bijvoorbeeld indexatie. Wel kan het meer invloed uitoefenen op het maatschappelijke beleggingsbeleid en op de inhoud van de regeling, inclusief keuzemogelijkheden. Ook kan het orgaan de druk vergroten om de kosten te verlagen. Dit alles kan op zichzelf ook tot meer legitimiteit van en vertrouwen in pensioenfondsen leiden.

Conclusie

De slotsom van deze exercitie is de ogenschijnlijk triviale maar belangrijke conclusie dat de verschillende scenario’s verschillend scoren op de beoordelingscriteria. Het is dus niet mogelijk om ongeclausuleerd een scenario tot het beste uit te roepen. Daarbij moet men ook nog bedenken dat dergelijke hervormingen gepaard kunnen gaan met overgangsproblemen; problemen die wij niet in de analyse hebben betrokken. De voorkeur voor één van de vier scenario’s –of voor de bestaande praktijk- hangt af van het belang dat men hecht aan de verschillende criteria. Maar een ding staat als een paal boven water en dient men altijd te realiseren: de introductie van keuzevrijheid is een risicovolle stap.

Voetnoot: