Brussels spel zet Nederlandse economie klem

Vier jaar bezuinigen met onvoldoende resultaat

De opeenvolgende kabinetten zijn sinds het begin van de buitensporigtekortprocedure in december 2009 in een ongekend tempo aan het bezuinigen. In de periode 2011-2017 bedragen de netto tekortreducerende maatregelen gemiddeld zeven miljard euro per jaar (circa 1,2% van het BBP). Cumulatief komt dit neer op 48 miljard euro ex ante (figuur 1). Alleen al in 2013 bedragen de netto tekortreducerende maatregelen 15 miljard euro, het dubbele van de gemiddelde jaarlijkse omvang in de periode 2011-2017. Desondanks lukt het Nederland niet om het begrotingstekort conform de aanbevelingen van de Raad van de Europese Unie terug te brengen tot maximaal 3% van het BBP dit jaar. De Europese Commissie gaat in haar laatste aanbevelingen uit van een begrotingstekort van 3,6% van het BBP in 2013 ( Europese Commissie , 2013a).

Figuur 1: Ex ante tekortreducerende maatregelen in de periode 2011-2017

Bron: Ministerie van Financiën

De hoogte van het feitelijke begrotingstekort lijkt in de afgelopen jaren op het Haagse Binnenhof en in Brussel de enige maatstaf te zijn voor de economische toestand in Nederland. En de oplossing lijkt daarom even eenvoudig: nog meer bezuinigen. Die 3%-fixatie maakt meer kapot dan ons lief is. De budgettaire saneringen op korte termijn kunnen resulteren in een negatieve spiraal van bezuinigingen en groeivertragingen. Een groot deel van de budgettaire winst van de bezuinigingen gaat verloren omdat de economie verder onder druk komt, mede als gevolg van die bezuinigingen. Zoals het er nu naar uitziet zal de economische activiteit in de periode 2011-2013 krimpen met gemiddeld 0,3% per jaar en komt zij daarmee ruim 1,5%-punt per jaar lager uit dan de economische groei waar men bij het aantreden van het kabinet Rutte I rekening mee hield ( CPB, 2010). Daar komt bij dat de groei van de overheidsinkomsten structureel achterblijft bij de economische ontwikkeling, vooral als gevolg van een geringere progressiewerking bij de loon- en inkomstenheffing (CPB, 2012).

Naast het terugdringen van het feitelijke begrotingstekort op de korte termijn richt Nederland zich ook op het terugdringen van het structurele begrotingstekort op de middellange termijn. Het structurele begrotingstekort is het feitelijke begrotingstekort gecorrigeerd voor de invloed van de conjunctuur. De conjuncturele component is vooraf moeilijk te bepalen, waardoor het structurele begrotingssaldo zich lastig laat voorspellen (figuur 2). Wanneer gecorrigeerd wordt voor de lagere potentiële groei en de tegenvallende overheidsinkomsten sinds het begin van de buitensporigetekortprocedure in 2009 dan valt de gemiddelde jaarlijkse structurele inspanning gedurende de periode 2010-2013 (1,1% van het BBP) hoger uit dan de door de Raad van de Europese Unie voorgeschreven gemiddelde jaarlijkse inspanning van ¾% van het BBP. Zo bezien heeft Nederland gevolg gegeven aan de aanbevelingen van de Raad en is een jaar uitstel voor het terugdringen van het begrotingstekort gerechtvaardigd.

Figuur 2: Schommelingen in het structurele begrotingssaldo

Bron: Ministerie van Financiën

Een nieuwe opgave voor 2014

Tegelijkertijd betekent dit ook dat de begrotingsdiscussie zich verplaatst naar de begroting voor 2014. Want 2013 kan wel als uitzondering worden gezien, in 2014 moet het tekort toch echt worden teruggebracht tot onder de 3%-BBP. Volgens de Europese Commissie dient het structurele begrotingstekort met 1% van het BBP te worden verbeterd. Het gaat hier om de som van de gemiddelde jaarlijkse verbetering van ¾% van het BPP en een extra structurele inspanning van 0,3% van het BBP om de geraamde verslechtering van het structurele begrotingssaldo in 2014 goed te maken.

Dit vraagt om nog eens zes miljard aan extra bezuinigingen bovenop het eerder aangekondigde bedrag van vijf miljard euro uit voorgaande regeerakkoorden. Hierdoor wordt het feitelijke begrotingstekort in 2014 naar verwachting teruggebracht tot 2,8% van het BBP. Als gevolg van deze extra bezuinigingsopgave voorziet de Commissie een 0,6%-punt lagere economische groei voor volgend jaar, namelijk 0,3%. Volgens ons onderschat de Commissie de effecten van de begrotingsconsolidatie op de economische groei volgend jaar. Door de bijzondere omstandigheden –liquiditeitsbeperkingen van huishoudens, geen accommoderend monetair beleid en gelijktijdige bezuinigingen in Europa– lijkt het erop dat de economische effecten van de bezuinigingen grofweg twee keer zo groot zullen zijn in vergelijking met ‘normale’ tijden ( Stegeman en Kamalodin, 2013). Hierdoor kan tevoren al worden uitgetekend dat dit waarschijnlijk niet de laatste neerwaartse bijstelling zal zijn als de 3%-tekortnorm in 2014 heilig blijft.

Harde, op korte termijn saldoverbetering gerichte budgettaire saneringen leiden uiteindelijk tot structureel hogere lasten. Dit komt omdat overheidsuitgaven verminderen in de meeste gevallen veel meer tijd kost doordat aangegane verplichtingen eerst nagekomen moeten worden en reorganisaties vaak in eerste instantie tot hogere kosten leiden. Daarbij komt een politiek probleem, dat gedragseconomisch onderzoek ook onderbouwt: verworvenheden van mensen afpakken, doet meer pijn dan die (terug-)geven. Daarom zijn ook nu de bezuinigingsplannen vooral gestoeld op lastenverzwaringen en het bevriezen van salarissen in de (semi-)publieke sector. Dit blijkt ook uit de begroting voor 2013. Door extra lastenverzwaringen komen de binnenlandse bestedingen verder onder druk te staan. Dit effect wordt nog eens versterkt doordat de (extra) bezuinigingen het balansherstel in de private sector verstoren. Want het grootste probleem in Nederland is niet de brutoschuldpositie van de overheid, maar die van huishoudens (figuur 3).

Daarnaast gaat het bij de overheidsfinanciën niet zozeer om het feitelijke begrotingstekort, maar vooral om de houdbaarheid van de overheidsschuld. Dat is in Nederland geen groot probleem. De langetermijngevolgen van een snelle begrotingsconsolidatie kunnen nadelig uitpakken omdat een deel van de toekomstige productiecapaciteit permanent verloren gaat en de werkloosheidsstijging deels structureel wordt als gevolg van hysterese-effecten. Dit tast op zijn beurt weer het groeivermogen van de economie en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn aan.

Figuur 3: Schuldtoename vooral bij huishoudens en in financiële sector

Bron: Reuters EcoWin, Rabobank

Korte termijn begrotingsconsolidatie ontneemt zicht op verstandig beleid

De vormgeving van de budgettaire saneringen is dan ook van cruciaal belang om de overheidsfinanciën op orde te brengen en tegelijkertijd een forse economische groeivertraging te vermijden. Omdat structurele hervormingen op korte termijn nauwelijks opbrengsten genereren en mede dankzij het strikt handhaven van de 3%-tekortnorm is de focus van de begrotingspolitiek steeds meer komen te liggen op feitelijke saldosturing op korte termijn. In onze eerdere publicatie stelden we dan ook voor om uit te gaan van een expliciete uitruil tussen houdbaarheidsverbetering en saldoverbetering in combinatie met een voldoende behoedzame saldodoelstelling om de overheidsfinanciën op een houdbaar pad te krijgen ( Piljic en Stegeman, 2012).

In haar aanbevelingen pleit de Europese Commissie voor het wettelijk verankeren en sneller doorvoeren van structurele hervormingen op de woningmarkt, de arbeidsmarkt en in de gezondheidszorg om het groeivermogen van de Nederlandse economie op lange termijn te versterken. Volgens Brussel zijn de genomen structurele hervormingen in Nederland een stap in de goede richting, maar gaan deze niet snel genoeg ( Europese Commissie, 2013b). Het Sociaal Akkoord, waarin structurele arbeidsmarkthervormingen voor een belangrijk deel zijn teruggedraaid, is daar illustratief voor.

Hoewel het hier gaat om terechte en weinig verrassende aanbevelingen van de Europese Commissie, zijn de opbrengsten van deze structurele hervormingen op korte termijn nauwelijks zichtbaar. Maar zij zijn uiteindelijk voor het groeipotentieel van de economie en de stabiliteit en houdbaarheid van de overheidsfinanciën van veel groter belang dan de kortetermijnmaatregelen. Wel zijn de lasten van deze structurele hervormingen direct voelbaar omdat het hier vooral gaat om een impliciete inkomensoverdracht van huidige naar toekomstige generaties ( Teulings, 2012). Wanneer Brussel tegelijkertijd de druk eenzijdig legt op kortetermijnbegrotingsconsolidatie door de 3%-tekortnorm tot een ultiem criterium te verheffen, dan drukt dat zwaar op de draagkracht van de economie en de burgers en wordt het aanpassingsproces bij de structurele hervormingen bemoeilijkt.

Met het Franse uitstel van twee jaar lijkt te worden gesuggereerd dat wanneer een land voldoende inspanningen levert om de overheidsfinanciën structureel te verbeteren het niet realistisch is om forse inspanningen te eisen om aan de 3%-tekortnorm te voldoen. Want dat gaat ten koste gaat van de economische groei wat op zijn beurt weer extra tekortreducerende maatregelen noodzakelijk maakt ( Europese Commissie , 2013c). Deze argumentatie gaat ook op voor Nederland. Er kan worden getwist over de vraag wanneer er sprake is van forse begrotingsinspanningen. Omdat hiervoor geen eenduidige definitie is, is uitstel ook een onduidelijke afweging.

Conclusie

De focus op korte termijn begrotingsconsolidatie gaat voorbij aan de economische werkelijkheid want het probleem van de Nederlandse economie is niet het begrotingstekort van dit en volgend jaar. Ons land kampt met binnenlandse vraaguitval die wordt verergerd doordat op onvoorziene tegenvallers wordt gereageerd met kortetermijnbezuinigingen en lastenverzwaringen. Geloofwaardig langetermijnbeleid wordt nu gehinderd door kortetermijn-stoerdoenerij die niets oplevert, behalve meer onzekerheid, werkloosheid en verkeerde maatregelen. Wij pleiten dus voor een solide langetermijnbegrotingsbeleid, waarbij het kabinet zich niet moet blindstaren op het terugdringen van het tekort tot onder de 3% volgend jaar, maar moet juist moet inzetten op het versneld doorvoeren van de structurele hervormingen, zoals de Commissie in haar beleidsadvies aangeeft.

Referenties

Centraal Planbureau (2010), Analyse economische effecten financieel kader, CPB Notitie 2010/33, Den Haag: CPB.

Centraal Planbureau (2012), Centraal Economisch Plan 2012, Den Haag: CPB.

Europese Commissie (2013a), Analysis by the Commission services of the budgetary situation in the Netherlands , Commission Staff Working Document 392, Brussel: Europese Commissie.

Europese Commissie (2013b), Aanbeveling voor een aanbevelingen van de Raad over het nationale hervormingsprogramma 2013 voor Nederland , COM (2013) 369, Brussel: Europese Commissie.

Europese Commissie (2013c), Analysis by the Commission services of the budgetary situation in France , Commission Staff Working Document 384, Brussel: Europese Commissie.

Piljic, D. en H.W. Stegeman (2012), Tijd voor echt trendmatig begrotingsbeleid , Special 12/07, Utrecht: Rabobank Nederland.

Stegeman, H.W. en S.A. Kamalodin (2013), Mind the fiscal speed limit, Special 13/04, Utrecht: Rabobank Nederland.

Teulings, C. (2012), Fiscal consolidation and reforms: substitutes, not complements , www.voxeu.eu, 13 september 2012.