Verkiezingsbeloften over snijden in overheid weerspiegelen desinteresse politiek

De tijd dat het openbaar bestuur tot de verbeelding van de kiezer sprak, ligt ver in het verleden, als die tijd ooit heeft bestaan. Dit weerspiegelt zich in de programma’s van de politieke partijen voor de aanstaande Kamerverkiezingen. De desinteresse van politieke partijen in de organisatie en functioneren van het overheidsbestuur, het tekortschietend inzicht in het aantal ambtenaren en hun functioneren is zorgwekkend omdat daardoor de kwaliteit van het openbaar bestuur schade kan leiden.

Wie een blik slaat op de verkiezingsprogramma’s zal constateren dat de paragraaf “Openbaar Bestuur”, voor zover al aanwezig, de meest armoedige en oppervlakkige in bijna al deze verkiezingsprogramma’s is. Het lijkt een “moetje”. Het is verklaarbaar, want wat wint je er mee? Als burgers al een visie op de overheid hebben, is die meestal negatief van aard. Alleen de veiligheidsinstanties als politie en brandweer kunnen nog op positieve woorden rekenen. Het kost allemaal (te) veel, ze - de politici en de ambtenaren - presteren weinig en als ze al iets doen dan vallen ze de hardwerkende Nederlander lastig met regels en onzinnige boetes. Wat het openbaar bestuur oplevert, wordt als vanzelfsprekend ervaren en pas gemist indien de overheid ineen zou storten of afwezig zou zijn.

Het onderscheid tussen landen met een systeem van ‘good governance” en “failed states” wordt niet dagelijks beleefd. Vandaar dat je kiezers niet naar de stembus krijgt met het thema van openbaar bestuur en ambtenaren; tenzij je het als besparingsonderwerp naar voren brengt. Daarom is het niet gek dat al enige verkiezingsperioden achter elkaar door partijen met kracht gepleit wordt voor minder geld voor het openbaar bestuur en minder ambtenaren. In 2012 zijn de meeste partijen wat minder expliciet dan bij vorige verkiezingen. Toen werden grootse plannen en hervormingen van het openbaar bestuur aangekondigd en forse ingrepen op het ambtelijk apparaat voorgesteld. Bij sommige partijen en belangenorganisaties, zoals bijvoorbeeld VNO-NCW, liep dat zo hoog op dat er bijna niets overbleef van de werkgelegenheid bij de kernonderdelen van Rijk, provincie en gemeenten. Die verkeerde schattingen blijken vaak een hardnekkig probleem. Een goed inzicht in de omvang van de werkgelegenheid bij de diverse overheden ontbreekt. Dat geldt in het bijzonder voor bijvoorbeeld de categorie van beleidsambtenaren, maar daar over later meer wanneer we verder komen te spreken over de gevolgen voor de realisering van de politieke voornemens.

Doorrekeningen

De hoogte van de bezuinigingen ligt bij de meeste partijen in de doorrekening van de verkiezingsprogramma’s op het maximum van 1,75 miljard dat het Centraal Planbureau (2012) redelijk en realiseerbaar acht. De aanvankelijke verkiezingsprogramma’s lieten hogere cijfers zien, maar het CPB lijkt een disciplinerende werking op de schrijvers van de verkiezingsprogramma’s te hebben gehad. Daarbinnen kan een verdeling worden gemaakt naar de vermindering van het werknemers in de publieke sector en de besparing op de inrichting en bekostiging van het openbaar bestuur; beide hangen met elkaar samen. Bovenop de besparingen op het algemene openbaar bestuur komen nog de defensiebezuinigingen. Defensie is nog minder geliefd dan de burgerlijke overheid. De geplande bezuinigingen op het overheidspersoneel varieert volgens het CPB van 5000 ambtenaren bij Groen Links, 15.000 bij ChristenUnie, D66 en SP, tussen de 30.000 en de 45.000 in oplopende volgorde bij CDA, PvdA, VVD, SP en DPK en de PVV zit ten slotte op 60.000. Het betreft hier - om in CPB-termen te blijven - een versterking van het basispad omdat er al een dalende tendens in gang is gezet gegeven eerdere bezuinigingrondes. Op valt te merken dat het CPB onder de termen overheidspersoneel en ambtenaren ook het onderwijspersoneel verstaat. In de programma’s wordt niet in een vermindering van het onderwijspersoneel voorzien en dit is evenmin het geval op het terrein van de openbare orde en veiligheid. De enige uitzondering is de PVV maar die partij laat weer na om duidelijk aan te geven wat dit voor het personeel in die sector betekent. Wat overblijft, is het openbaar bestuurspersoneel bij onder meer rijk, zbo’s, gemeenten, gemeenschappelijke regelingen, provincies en waterschappen: ongeveer 363 duizend fte in 2010.

Weinig realistische plannen

De opeenhoping van nieuwe voornemens, en reeds ingezette bezuinigingsrondes bij de diverse overheden maakt de doorvoering van de nieuwe grootschalige ambtelijke taakstellingen nogal moeilijk en eerlijk gezegd niet erg reëel. Niet alleen geldt dit voor het rijk maar ook voor de lagere overheden. Ook daar zijn, gegeven vorige kabinetsplannen, omvangrijke reducties van het aantal ambtenaren in gang gezet. Extra bezuinigingen op die lagere overheden via nieuwe kortingen op gemeente- en provinciefonds, terwijl er meer taken (maar niet volledig gecompenseerd) gedecentraliseerd worden lijken niet erg levensvatbaar; tenzij het niveau van dienstverlening substantieel wordt verlaagd. Nu heeft bijvoorbeeld Diederik Samsom in een interview in Binnenlands Bestuur (27 juli 2012) aangegeven dat bij de beleidsambtenaren en de bestuursondersteuning het nodige te halen valt. In het zelfde blad heeft Jolande Sap soortgelijke uitlatingen gedaan. Die veronderstelling wordt verder niet onderbouwd en lijkt wat strijdig met de feiten en mogelijkheden. Onvoldoende inzicht in hoeveel ambtenaren er in het openbaar bestuur werken en wat voor werk ze doen maakt het er niet beter op en draagt niet bij aan de geloofwaardigheid van bezuinigingsvoorstellen.

Verbouwing binnenlands bestuur

Een tweede lijn in een aantal programma’s is het pleidooi voor een grondige verbouwing van het binnenlands bestuur. Voorstellen tot afschaffing van waterschappen en/of provincies, grootschalige gemeentelijke herindelingen, de opheffing van WGR+ gebieden vliegen over de tafel. Vereenvoudiging van overleg, eenduidige taaktoedeling op basis van het principe “je gaat er over of niet” en daardoor minder bestuurders, daar schijnt grof geld mee te kunnen worden verdiend. Bovendien krijgen we als positief neveneffect minder bestuurlijke drukte en een beter werkend openbaar bestuur. Veel van deze ideeën over de herinrichting en werking van het openbaar bestuur zijn vrij oud en circuleren al sinds de Tweede Wereldoorlog, soms onder andere benamingen en in andere verpakkingen. In het bijzonder de jaren 70 en 80 waren gouden tijden voor de lancering van blauwdrukplannen op dit terrein. Er kwam bitter weinig van deze plannen terecht. De meerwaarde in termen van een verbeterd, goedkoper binnenlands bestuur dat op de wensen van de burger kan inspelen is vrij beperkt. Er valt daarom tevens niet te verwachten dat er substantiële besparingen worden gerealiseerd.

Desinteresse politiek

Misschien moet je niet in de verkiezingstijd zijn om het openbaar bestuur daadwerkelijk te willen hervormen. Voor de meeste kiezers is het niet anders dan een interessante bezuinigingspost. Natuurlijk vallen er ook interessante bespiegelingen te houden over mooie blauwdrukken van een openbaar bestuur in een post-Thorbecke tijdvak, zodat met iets dat op een visie lijkt, kan worden gescoord. Maar feitelijk zijn politieke partijen niet zo intrinsiek geïnteresseerd in de werking van het openbaar bestuur en ambtenaren. Zo lang het functioneert waarom zou je er inhoudelijk druk over maken? Vanzelfsprekend moet het met minder aan want het geld dat je overhoudt kan je aan zaken uitgeven, die mensen echt belangrijk vinden. Natuurlijk moeten burgers en politici minder last hebben van die ambtenaren: minder bureaucratie, minder regels en minder bestuurlijke drukte. Dat maakt het leven fijner. Vandaar dat beleidsambtenaren bij burgers en politici de minst geliefde groep ambtenaren vormen: ze zijn onbekend en onbemind. Jammer alleen voor de taakstelling, dat in de werkelijkheid er maar weinig van zijn. Het gaat om ongeveer 20.000 bij alle bestuurslagen. Jammer dat ze vooral het (politieke) bestuur ondersteunen en betrekkelijk weinig echt beleid maken (ongeveer 10%). De vaagheid van wat en hoe het minder en anders moet met het openbaar bestuur is wel zo gemakkelijk, want dan kunnen we het met elkaar eens zijn en aan de CPB-randvoorwaarden voldoen.

…weerspiegelt ontbreken van visie

Is dit erg? Eigenlijk wel. Volgens het merendeel van partijen moet de overheid minder doen en meer aan de samenleving overlaten. Partijen kunnen van mening verschillen of meer het individu, de professionals dan wel maatschappelijke groeperingen moeten worden ingeschakeld. Maar, wat is dan de rol die voor de overheid en de ambtenaren overblijft in wat weleens de voorwaardenscheppende staat wordt genoemd? Op deze vraag blijft het angstwekkend stil. Dit is spijtig, omdat die overheid en die ambtenaren niet alleen een kostenpost zijn maar tevens een instrument om de (politieke) volkswil tot wasdom te helpen en tot uitvoering te brengen. Hoe dat te doen is in eerste instantie geen management- maar een politieke vraag. Een ontbreken van echte interesse van de politiek in dit type vragen is niet goed. Op de korte termijn mag dit tekortschieten wellicht slechts wat hinderlijk zijn, maar pas op de langere termijn wordt het onaangenaam omdat dan de kwaliteit van het openbaar bestuur in het geding komt. Een citaat van Bismarck luidt: “mit schlechten Gesetzen und guten Beamten läßt sich immer noch regieren. Bei schlechten Beamten helfen die besten Gesetze nichts.”

Loze beloften

De desinteresse van politieke partijen in de organisatie en functioneren van het overheidsbestuur, het gebrek aan daadwerkelijk inzicht in de ambtelijke omvang, het werkterrein en het functioneren van deze ambtenaren en de inrichting van het openbaar bestuur (vooral waar het het binnenlands bestuur betreft) is nog om een andere reden zorgwekkend. De kiezers wordt eerst voorgespiegeld, dat we met minder overheid en ambtenaren toe kunnen. Zonder enig probleem kan gesneden worden in de overheidsbureaucratie en dat leidt tot minder overheid en daarmee een goedkopere en beter presterende overheid, zo luidt de populistische gedachte. Zonder enig probleem kan eveneens het openbaar (binnenlands) bestuur worden gereorganiseerd met een gelijke winst. Natuurlijk kunnen verbeteringen op punten worden gerealiseerd door met een stofkam door het openbaar bestuur op zoek te gaan naar inefficiency en praktische verbeterpunten. Echter nu worden, al te gemakkelijk niet realistische beloften door partijen gedaan. Wanneer de kiezer over vier jaar of korter merkt dat er weinig van terecht is gekomen, dan zal het vertrouwen in politiek en overheid weer dalen: loze beloften leiden immers tot wantrouwen. Dan komt men van een koude kermis thuis.