Kortetermijndenken staat effectieve re-integratie in de weg

Uitvoering sociale zekerheid

Kijken we naar de Nederlandse beleidspraktijk van de laatste 15 jaar, dan is het principe van één probleemeigenaar, die alle opbrengsten, kosten en verantwoordelijkheden draagt, steeds leidend geweest. Het idee is tamelijk rechttoe rechtaan: als één partij alle kosten van sociale zekerheid, en dus de prikkels tot vermindering van uitkeringslasten heeft, dan komt het als vanzelf wel goed met re-integratie. ‘Goed’ wil zeggen: niet te veel en niet te weinig re-integratieactiviteiten, en gericht op de juiste doelgroepen en met de juiste instrumenten.

Het principe van één probleemeigenaar zien we in de eerste plaats terug bij hervormingen in de bijstand – inmiddels de Wet werk en bijstand (WWB). Door de vaste budgettering van gemeenten valt iedere euro aan uitkeringsbesparingen of extra uitkeringslasten toe aan of ten laste van individuele gemeenten. Afgaand op de verkiezingsprogramma’s van partijen ligt een naderende uitbreiding van de bijstand met (een deel van) de Wajong en de Sociale Werkvoorziening in het vizier, en daarmee ook een verdere budgettering voor de hand.

Dan de re-integratie bij ziekte en arbeidsongeschiktheid. Ook hierbij geldt dat er financiële prikkels zijn om de zogenoemde ‘schadelast’ van uitkeringen te verminderen, maar deze gelden dan voor werkgevers. Verzuimkosten en de eerste tien jaren van arbeidsongeschiktheid zijn namelijk voor rekening van de werkgever. Gaan we er van uit dat werkgevers rationeel omgaan met re-integratie, dan zullen zij als vanzelf aan schadelastbeheersing doen. Toch?

Prikkels succesvol...

Statistieken lijken deze gedachtegang te bevestigen. Zowel na de invoering van de WWB als de privatisering van de ZW en (een deel van) de arbeidsongeschiktheidsregelingen is namelijk resultaat geboekt. Zo geeft onderzoek aan dat de WWB succes heeft gehad (Van Es 2009). Zo zou volgens het CPB door de prikkels het beroep op de bijstand met 8% zijn afgenomen.

Ook is de instroom in arbeidsongeschiktheid spectaculair afgenomen. Je zou “van WAO-debacle naar WIA-mirakel” kunnen spreken – getuige een daling van de instroom met bijna driekwart (De Jong en Velema 2010). Zo geeft Figuur 1 aan dat als gevolg hiervan ook het arbeidsongeschiktenbestand is gedaald. Wie had ooit gedacht dat dit zou lukken, na alle frustraties met het WAO-dossier in de jaren ’80 en ‘90? Werkgevers blijken creatief en succesvol in het terugdringen van ziekteverzuim. Tegelijkertijd is de afwenteling van werklozen naar arbeidsongeschiktheid sterk afgenomen.

Figuur 1. Instroom en totaal aantal arbeidsongeschikten in WAO/WIA (1968-2010)

..maar ook door re-integratie?

Toch is hiermee niet alles gezegd. Duidelijk is dat het aantal uitkeringen in zowel de bijstand als in arbeidsongeschiktheid is verminderd. Maar de vervolgvraag is nu waar deze winst aan is toe te rekenen: minder instroom in regelingen en/of meer uitstroom door re-integratie? Met andere woorden: is de geboekte winst ook een succesverhaal van re-integratie?

Om nu met de gemeenten te beginnen, figuur 2 geeft de uitstroom vanuit de bijstand weer, voor en na de invoering van de WWB in 2004. Twee zaken vallen op. Eerst het goede nieuws: de uitstroomkans vanuit de bijstand in het eerste uitkeringsjaar is sterk toegenomen, van circa 55% in 2004 naar 75% in 2010. Daar tegenover staat dat de uitstroom voor uitkeringen langer dan een jaar sterk gedaald is. Was de resterende verwachte uitkeringsduur na het eerste uitkeringsjaar in 2005 nog circa 4,5 jaar, nu ligt deze op zo’n 7 jaar. Dit effect is zo sterk dat de totale gemiddelde uitstroomkans van alle cliënten rond de 30% is blijven schommelen. Gemeenten hebben zich dus eenzijdig ingespannen om cliënten snel uit de WWB te krijgen.

Figuur 2. Uitstroom uit de bijstand; uitkeringen korter en langer dan 1 jaar

Het lijkt er dus op dat gemeenten voor het zogenoemde ‘laaghangend fruit’ gaan – dus door vooral de kortdurende uitkeringen aan te pakken. De reden daarvoor is dat uitvoerders en klantmanagers waarschijnlijk sterk gericht zijn op de kortetermijnopbrengsten van beleid. Er zijn echter forse winsten te behalen als gemeenten er in slagen moeilijk plaatsbare cliënten aan het werk te krijgen. Vergelijk maar een verkorting van de resterende uitkeringsduur van 30 naar 10 jaar van langdurige werklozen met een paar maanden verkorting van de uitkeringsduur van kansrijke werklozen in het eerste uitkeringsjaar. Re-integratie vergt een lange adem van klantmanagers en inzet van instrumenten die non-conformistisch zijn (Koning en Teulings 2009). Te denken valt daarbij bijvoorbeeld de inzet van schuldhulpverlening, dat ook een kwestie van lange adem is. Onderzoek kan daarbij behulpzaam zijn om probleemgroepen langdurig te volgen – iets wat tot nu toe weinig gebeurt.

Ook bij de uitvoering van arbeidsongeschiktheid zien we dat re-integratie naar werk moeilijk van de grond komt. Figuur 3 maakt dit duidelijk. De uitstroom uit de WAO en de WIA was met 8% in 2010 historisch laag. Hiervan is overigens 5%-punt toe te rekenen aan pensionering, overlijden of detentie; dus alleen 3% is hersteld en mogelijk aan de slag.

Figuur 3. Uitstroom uit arbeidsongeschiktheid WAO/WIA (1990-2010)

Toegegeven, door het gevoerde beleid zullen de zwaardere gevallen als vanzelf overblijven – dit drukt de uitstroomkans – maar de totale populatie arbeidsongeschikten is met 600 duizend nog altijd groter dan het werklozenbestand in Nederland. Als de twee ziektejaren zijn verstreken en de werknemer eenmaal gedeeltelijk en/of tijdelijk arbeidsongeschikt is verklaard, dan valt de inzet van re-integratie vaak stil (Cuelenaere en Veerman 2011). De inzet van het zogenoemde ‘tweede spoor’ – een andere werkgever – is een zeldzaamheid (De Jong et al. 2011). Dit is merkwaardig, aangezien de eerste tien uitkeringsjaren bij arbeidsongeschiktheid voor rekening van de werkgever zijn.

Verkeerde keuzes

Net zoals bij gemeenten is de vraag nu of werkgevers rationeel handelen: zijn werknemers na de ziekteperiode helemaal uit gere-integreerd en moet je als werkgever je verlies dan maar nemen? Of is het een kwestie van gebrekkige perceptie van de werkgever en onvermogen om verder dan de bestaande werkplek of baan te denken? Ook hier is onderzoek naar de rationaliteit en irrationaliteit rond de inzet van re-integratie dus onontbeerlijk. Dit zou een mooie uitbreiding op de literatuur zijn, die zich vrijwel altijd richt op het gedrag van consumenten, en niet organisaties of werkgevers.

De vraag naar de optimale werkgeversrol – en optimale prikkels daarbij – bij ziekte en arbeidsongeschiktheid zal overigens nog belangrijker worden tegen het licht van de groeiende groep werkenden zonder vaste werkgever – de zogenoemde vangnetters. Wie is dan aansprakelijk en ‘prikkelbaar’? Zijn dat UWV, uitzendbureaus, verzekeraars, of de werkenden zelf? Juist bij de groep vangnetters blijkt het ziekteverzuim hoog. Het is de vraag of het model met één probleemeigenaar hier werkt en zo ja, wie dat dan is.

Kortom: het model met één duidelijke probleemeigenaar lijkt een logische eerste stap naar optimale re-integratie. Maar er zijn rafelrandjes aan dit verhaal: uitvoerders blijken moeite te hebben met re-integratie waarbij een lange adem nodig is – dus bij de moeilijkere gevallen. Hierdoor bestaat het risico op verkeerde keuzes bij de uitvoering van re-integratie. Tijd dus voor een andere bril voor de klantmanager, werkgevers en verzekeraars.

* Dit artikel, dat op persoonlijke titel is geschreven, is gebaseerd op mijn oratie ‘Leren Re-integreren’ d.d. 20 april 2012. Een volledige versie daarvan is terug te vinden als artikel bij TPEdigitaal

Referenties

Cuelenaere, B. en T.J. Veerman (2011), Onderzoek evaluatie WIA, ECORYS en AStri.

Es, F. van (2009), Invloed WWB op gebruik bijstand, CPB Document 209, Den Haag.

Jong, Ph. de, en W. Velema (2010), Nederland is niet ziek meer. Van WAO-debakel naar WIA-mirakel, Astri.

Koning, P. en C.N. Teulings (2009), De WWB 2.0, Impuls, 3(12), 44.