Tekortnorm van drie procent eerder te ruim dan te krap

Drie procent

Sinds de val van het kabinet Rutte is de discussie losgebarsten over het nut en de noodzaak te streven naar een tekort van hooguit drie procent op de rijksbegroting van 2013. Sommigen stellen dat het politiek wel moet omdat Nederland in Brussel zo hard heeft gevochten voor het handhaven van de normen. Dan moeten we ons er nu ook aan houden. Politiek lijkt me dat een helder en logisch standpunt. Anderen beweren dat de norm van drie procent willekeurig is, dat we de economie in een recessie niet moeten kapot bezuinigen, kortom dat het wellicht goed is een iets groter tekort te accepteren. Een goed moment om aandacht te besteden aan het ontstaan en de logica van de drie procentsnorm, en het belang ervan in de huidige crisis

Het ontstaan van de drie procentnorm

Allereerst waar komt die drie procent vandaan? Deze norm is afgesproken bij het Verdrag van Maastricht. Tijdens de onderhandelingen kwamen twee punten op tafel: welke landen moeten worden toegelaten? En hoe voorkomen we dat landen binnen de Economische en Monetaire Unie (EMU) gedwongen worden de schulden van andere landen op zich te nemen?

Beide vragen dacht men te beantwoorden door een norm te stellen aan de schuld die een land mag hebben. Dit werd de norm dat de overheidsschuld hooguit 60 procent van het Bruto Binnenlands Product mag zijn. Dat was toen het gemiddelde binnen de Europese Gemeenschap. Bovendien voorkwam men op deze manier dat Italië lid zou kunnen worden. Italië had toen al een schuld van ruim 100 procent van het BNP. Het is anders gelopen weten we. Landen die niet aan de norm voldoen zijn toch toegelaten.

De drie procentsnorm voor het tekort is afgeleid van de 60 procentsnorm voor de schuld. Als men veronderstelt dat het streven is de schuld als percentage van het BNP te stabiliseren dan kan op eenvoudige wijze een verband worden afgeleid tussen de overheidsschuld, het tekort op de begroting en economisch groei. De formule hiervan is (noot [1]):

d_t = g_t/(1 + g_t) ·b_t

waarbij d_t het begrotingstekort en b_t de overheidsschuld is, beide als percentage van het BNP en g_t de nominale groei. Als men een schuld wil van 60 procent van het BNP, en de nominale groei is vijf procent, dan stabliseert de schuld zich op de norm van 60 procent van het BNP, als het tekort drie procent is. Dus de norm van drie procent is politiek bepaald (men wil hooguit een schuld van 60 procent) en gebaseerd op de veronderstelling dat de nominale economische groei vijf procent is.

Nu is de laatste jaren de groei lager dan vijf procent. Dus als men toch de schuld op 60 procent wil houden dan zal het tekort niet hoger dan drie procent moeten zijn maar lager. Bij een nominale groei van 3 procent hoort dan een tekort van iets minder dan 2 procent. Kortom als we naar het ontstaan en de logica van de norm kijken dan is er geen ruimte voor een groter tekort. Integendeel, het tekort zal vanwege de lage groei lager moeten zijn dan drie procent.

En economische groei dan?

Maar hoe zit het dan met de huidige recessie en de crisis in Europ? Is de groei niet laag omdat er te veel bezuinigd wordt? Zowel nationaal als internationaal zijn er mensen die dit stellen. Op 26 april was het de Italiaanse premier Mario Monti die beweerde dat de hervormingen en bezuinigingen van Europese landen de recessie verergeren. Volgens hem is er ook een pakket voor groei nodig. Heeft hij niet gelijk? Om deze vraag goed te beantwoorden is het verstandig eerst naar de oorzaken van de huidige problemen te kijken.

Betalingsbalansproblemen in het eurogebied

De oorzaak van de huidige problemen in Europa ligt niet alleen en niet in de eerste plaats bij de te grote overheidsuitgaven. De allereerste en meest fundamentele oorzaak ligt in het hebben van een gezamenlijke munt voor landen waarvan de economieën structureel uit elkaar gegroeid zijn. In wezen hebben we te maken met het klassieke probleem van een vaste wisselkoers die te lang wordt vastgehouden.

Sinds de invoering van de euro is in Duitsland de productiviteit sterk gestegen, terwijl dat niet is gebeurd in de Zuidelijke landen. Over de periode 1999 -2010 zijn de loonkosten per eenheid product In Duitsland nauwelijks gestegen, terwijl die in de Zuid-Europese landen met ruim 30 procent zijn toegenomen (zie grafiek 1.10 in De Nederlandsche Bank, 2012, Jaarverslag 2011, blz. 43, waar trouwens ook blijkt dat de Nederlandse toename ongeveer 25 procent is). De oorzaak van deze lage stijging van loonkosten per eenheid product in Duitsland zijn te vinden in de drastische hervormingen van de arbeidsmarkt die vooral door de regering Schröder in gang zijn gezet. De werkloosheidsuitkeringen werden beperkt en de mogelijkheid voor tijdelijk en flexibel werk uitgebreid. Onder Angela Merkel is de pensioengerechtigde leeftijd opgehoogd naar 67 jaar.

In de Zuidelijke landen zijn vergelijkbare hervormingen niet doorgevoerd. Als gevolg daarvan zijn de arbeidsmarkten nog star, hebben veel groeperingen (beroepsgroepen, bedrijfstakken en politici) veel rechten en privileges die de concurrentie en daarmee het efficiënte aanbod van goederen en diensten belemmeren. De kostenopdrijvende werking gaat zover dat de directeur van Fiat nog niet zo lang geleden dreigde Fiat fabrieken in Italië te sluiten en elders nieuwe op te zetten als de werknemers niet met concessies akkoord gingen. Bovendien bestaan veel privileges uit het recht de te betalen belasting te drukken door veel aftrekposten of uit het recht op een uitkering. Het gevolg hiervan is dat de inkomsten van de staat lager en de uitgaven hoger zijn dan had gekund. Een voorstel de pensioengerechtigde leeftijd naar 65 jaar te brengen ontmoet in Zuid-Europa veel protest, laat staan om deze leeftijd te verhogen naar 67 jaar.

De hier kort geschetste verschillen in doorgevoerde hervormingen en de daaruit resulterende discrepantie in arbeidskosten per eenheid product hebben ertoe geleid dat Duitsland veel is gaan exporteren, terwijl de Zuid-Europese landen veel zijn gaan importeren. Dit heeft zich vertaald in een groot overschot op de lopende rekening van Duitsland en Nederland en een tekort op de lopende rekening bij de Zuidelijke landen. Per saldo is de lopende rekening van het eurogebied meestal in evenwicht (zie bijvoorbeeld grafiek 2 in The Economist, What Germany offers the world, 14 april 2012, blz. 27). Het overschot van Duitsland betekent dat de Duitsers (overheid en particuliere sector samen) meer verdienen dan ze uitgeven. Dit is bij de banken gestald en die hebben het belegd. Maar zoals zo vaak als er veel geld is, is het niet goed belegd. Vandaar dat de Duitse banken veel geld hebben verloren bij de faillissementen van Landsbanki en Lehman Brothers, en ook bij de deal met Griekenland. Doordat er veel geld was, is het verkeerd belegd onder anderen in staatsobligaties, andere financiële producten en onroerend goed. Vaak beloven deze beleggingen een vast rendement. Duitsers hebben dat liever dan risicodragende aandelen. Daarnaast geldt natuurlijk dat er in de Zuid-Europese landen weinig mogelijkheden waren rendabel in ondernemingen te beleggen.

Mogelijke oplossingen

Hoe kunnen de problemen als gevolg van de betalingsbalansverschillen in Europa opgelost worden? In principe zijn er twee manieren om dit probleem aan te pakken, via de overschotlanden of via de tekortlanden. Men zou kunnen betogen dat de overschotlanden meer moeten uitgeven. Dit is het standpunt van degenen die vinden dat er groeistrategie moet komen. Maar wie moet dan meer uitgeven? Stel de overheid in de Duitsland en Nederland geeft meer uit, dan zal dat vooral het bedrijfsleven in die landen ten goede komen. Voor zover er goederen ingevoerd worden is het maar de vraag of die uit de Zuid-Europese landen zullen komen. De particuliere sector in het Noorden zou ook meer kunnen uitgeven. Deze uitgaven zullen pas het Zuiden helpen als ze daar worden gedaan, bijvoorbeeld door vakanties in Zuid-Europa. De gedachte dat de particuliere sector meer moet uitgeven valt te rijmen met het idee dat in een vergrijzende samenleving men moet ontsparen. Wel speelt hier dat in de meeste continentaal Europese landen niet of weinig is gespaard voor het pensioen,en dan er ook niet te ontsparen.

De ander mogelijkheid is door de tekorten op de betalingsbalansen in het Zuiden terug te brengen. Hiervoor moeten deze landen hun arbeidsmarkten hervormen en drastisch snijden in allerlei privileges om ervoor te zorgen dat de productiviteit omhoog gaat. Deels is dit al gebeurd maar naar mijn indruk is het nog onvoldoende. Zodra door deze hervormingen winstgevende mogelijkheden ontstaan zouden de banken uit het noorden van Europa moeten beleggen in risicodragende activiteiten in het zuiden van Europa. Ik denk hierbij vooral aan fabrieken en andere vrij snel renderende activiteiten, bijvoorbeeld in de commerciële dienstverlening. De lokale bevolking kan hier dan in werken waardoor de werkloosheid vermindert en de vakbekwaamheid toeneemt.

Ook is het noodzakelijk dat de geldverstrekkers vanaf het begin beseffen dat er risico’s verbonden zijn aan de investeringen. De huidige crisis duurt naar mijn mening langer dan nodig is omdat banken te vaak de claim op tafel leggen dat ze recht hebben op een rente en de hoofdsom. Te vaak mag de belastingbetaler dan betalen. Investeren is risico nemen en dat zal vanaf het begin duidelijk moeten zijn. Hierbij kunnen overheidsinstanties waaronder de Europese Investeringsbank een stimulerende rol spelen.

Ik ben zeer terughoudend in het investeren in infrastructuur. Ten eerste staat er al veel infrastructuur ongebruikt, denk aan ongebruikte regionale vliegvelden in Spanje. Dit duidt erop dat in de aanloop naar de crisis eerder te veel dan te weinig in infrastructuur is belegd. Ten tweede is bekend dat in sommige landen (Italië met name) deze investeringen vaak gepaard gaan met veel corruptie.

Concluderend, voor het stabiliseren van de overheidsschuld is een tekort van drie procent eerder te hoog dan te laag. Inderdaad moet er ook geïnvesteerd worden om de groei te stimuleren. Naast particuliere uitgaven (vakanties) in Zuid-Europa zullen dit risicodragende investeringen van de particuliere sector moeten zijn, waarbij de overheid een faciliterende en stimulerende rol kan spelen.

Voetnoot

1. Zie bijvoorbeeld de afleiding in R. Baldwin en C. Wyplosz, 2009, The Economics of European Integration, Londen: McGraw Hill, derde editie, blz. 492 en 493.